軍民融合的跨國(guó)比較研究

姬志杰+郭現(xiàn)云

全球發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系方面進(jìn)行了積極的探索，對(duì)我們做好軍民融合這篇大文章具有借鑒價(jià)值。

各國(guó)的頂層設(shè)計(jì)

國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系涉及到國(guó)家戰(zhàn)略全局，涵蓋軍地各個(gè)不同部門，各主要國(guó)家都有頂層架構(gòu)即最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

一是以實(shí)體化的“國(guó)家安全委員會(huì)”為最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，有專職人員，除了決策功能外，還具有落實(shí)決策的能力。這類做法的國(guó)家目前較為普遍。

美國(guó)根據(jù)1947年《國(guó)家安全法》授權(quán)建立的“國(guó)家安全委員會(huì)”，是直屬總統(tǒng)辦公室的一個(gè)內(nèi)閣級(jí)機(jī)構(gòu)，自成立以來(lái)一直支配著美國(guó)的國(guó)家安全決策，在美國(guó)政府中發(fā)揮著任何單一部門都不能發(fā)揮的作用。俄羅斯協(xié)調(diào)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系發(fā)展的最高機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦安全委員會(huì)，由總統(tǒng)任主席、總理任副主席，職能是研究分析國(guó)際、國(guó)內(nèi)各領(lǐng)域存在和可能發(fā)生的危機(jī)，保障個(gè)人、團(tuán)體和國(guó)家利益不受內(nèi)部或外部的威脅，在保障安全方面實(shí)行統(tǒng)一的政策，并履行憲法賦予的權(quán)力。目前，設(shè)有國(guó)家安全委員會(huì)的國(guó)家還有巴西、智利、南非、土耳其、泰國(guó)、馬來(lái)西亞和巴基斯坦。

二是以國(guó)防部為最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其往往是行政權(quán)國(guó)防部或民政權(quán)國(guó)防部。行政權(quán)國(guó)防部者如比利時(shí)、意大利、土耳其等。民政權(quán)國(guó)防部者如丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、希臘、匈牙利、阿爾巴尼亞、盧森堡、埃及、伊朗等。正因?yàn)樾姓?quán)國(guó)防部或民政權(quán)國(guó)防部不直接管理軍隊(duì)，更不參與指揮作戰(zhàn)，因而被專職賦予協(xié)調(diào)民用領(lǐng)域與國(guó)防相關(guān)的活動(dòng)，尤其是為國(guó)防與軍隊(duì)建設(shè)提供民用資源方面的協(xié)調(diào)與保障。國(guó)防部不僅具有與軍事領(lǐng)域機(jī)關(guān)連署辦公后形成的決策及決策權(quán)力，并且具有落實(shí)這些決策的權(quán)力。

三是虛設(shè)的最高議事機(jī)構(gòu)，具有協(xié)調(diào)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的決策權(quán)，但具體落實(shí)則由國(guó)防部進(jìn)行。英國(guó)國(guó)防事務(wù)的最高決策是“國(guó)防與海外政策委員會(huì)”，確定國(guó)家安全利益及其面臨的威脅，制定與國(guó)家安全有關(guān)的內(nèi)政、外交和軍事政策，組織協(xié)調(diào)軍事機(jī)構(gòu)和政府各部門在國(guó)家安全事務(wù)方面的行動(dòng)，協(xié)助最高統(tǒng)帥做出決策等。日本的“安全保障會(huì)議”也是最高安全決策機(jī)構(gòu)，但其決策一般通過(guò)防衛(wèi)廳落實(shí)；法國(guó)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)是總統(tǒng)，其最高軍事指揮機(jī)構(gòu)為三軍參謀部。以色列的最高軍事決策權(quán)掌握在內(nèi)閣和總理手中，內(nèi)閣設(shè)有一個(gè)部長(zhǎng)級(jí)的國(guó)防委員會(huì)，總理是委員會(huì)主席，實(shí)際上是最高決策者，是武裝力量的最高統(tǒng)帥，決策的落實(shí)則也由國(guó)防部相關(guān)部門執(zhí)行。

各國(guó)的各種法律法規(guī)

為真正把國(guó)防建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系之中，各主要國(guó)家大都通過(guò)立法將一些成熟的做法予以確認(rèn)上升為國(guó)家意志，以使之進(jìn)入法制的軌道。

一是最高層次的憲法。主要國(guó)家在其憲法中都對(duì)國(guó)防體制、總統(tǒng)與議會(huì)的國(guó)防權(quán)限、尤其是對(duì)確保國(guó)家安全或國(guó)防安全情況下，如何處理國(guó)防需求與民用經(jīng)濟(jì)或民事部門的關(guān)系作出了原則性規(guī)定。

二是在憲法指導(dǎo)下一系列相關(guān)軍事法律，構(gòu)成了一個(gè)縱橫交錯(cuò)、互相聯(lián)系、互相制約、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、體系完善的軍事法網(wǎng)絡(luò)，其相關(guān)條款都對(duì)如何處理各領(lǐng)域國(guó)防安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)事宜作出明確規(guī)定，如美國(guó)國(guó)防生產(chǎn)法與國(guó)防授權(quán)法等軍事法律中，都有鼓勵(lì)采辦民用企業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)品，明確提出要逐步建立一個(gè)“無(wú)縫”的國(guó)家科技工業(yè)基礎(chǔ)等規(guī)定。

三是專門用以協(xié)調(diào)特殊領(lǐng)域民用部門與國(guó)防安全之間關(guān)系的立法，主要涉及戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員、民防與國(guó)防教育等方面。

四是各種條例、規(guī)定或計(jì)劃，為推動(dòng)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，各主要國(guó)家在正式法律之外，還出臺(tái)各種條例、規(guī)定或計(jì)劃，以推動(dòng)二者之間的融合。美國(guó)自1990年代以來(lái)，為了推動(dòng)國(guó)防科研生產(chǎn)領(lǐng)域的軍民結(jié)合、寓軍于民，先后出臺(tái)：技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃、先進(jìn)概念技術(shù)演示計(jì)劃、兩用科學(xué)技術(shù)計(jì)劃、利用民用技術(shù)節(jié)省使用與保障費(fèi)用倡議、國(guó)防部制造技術(shù)計(jì)劃、獨(dú)立研究與開發(fā)計(jì)劃、北美技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)組織計(jì)劃、技術(shù)轉(zhuǎn)化倡議、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃等。英國(guó)改革軍用科研設(shè)施管理辦法，鼓勵(lì)軍民部門間互相利用科研設(shè)施進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，以加強(qiáng)軍民間的合作和交流。在推動(dòng)聯(lián)合研究方面實(shí)行新型“租借”機(jī)制，即在國(guó)防鑒定與研究總局所屬的科研機(jī)構(gòu)所在地允許國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)租用場(chǎng)地、設(shè)施和專用設(shè)備等從事研究與發(fā)展活動(dòng)，形成軍民資源共享機(jī)制，促進(jìn)資源的有效利用。

建立軍民一體化國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的探索

一是建立推動(dòng)軍民一體化專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于建立軍民一體化國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)涉及到的軍民兩個(gè)方面，各主要國(guó)家除了頂層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之外，還建立起專門推動(dòng)國(guó)防科技與生產(chǎn)領(lǐng)域軍民一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為推動(dòng)軍民間的合作，美國(guó)于1993年成立了跨部門的“國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會(huì)”，委員會(huì)主席由國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）局長(zhǎng)擔(dān)任，成員來(lái)自陸軍、海軍、空軍、商務(wù)部、能源部、運(yùn)輸部、國(guó)家航空航天局（NASA）以及國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）等單位。在國(guó)防部?jī)?nèi)部，美國(guó)國(guó)防部負(fù)責(zé)軍民結(jié)合、寓軍于民科技計(jì)劃的專職機(jī)構(gòu)主要有負(fù)責(zé)科學(xué)和技術(shù)的副部長(zhǎng)幫辦、國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局、國(guó)防部技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室、負(fù)責(zé)先進(jìn)系統(tǒng)與概念的副部長(zhǎng)幫辦等。

二是軍民兩用技術(shù)面向通用化。大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)通用化是國(guó)防和軍隊(duì)融入式發(fā)展最為重要的內(nèi)容，國(guó)外十分重視軍民兩用技術(shù)的發(fā)展及軍民技術(shù)的相互轉(zhuǎn)化。如美國(guó)國(guó)防部于1995年2月發(fā)表了加強(qiáng)兩用技術(shù)的專門報(bào)告——《兩用技術(shù)，旨在獲取經(jīng)濟(jì)可承受的前沿技術(shù)的國(guó)防戰(zhàn)略》，報(bào)告強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)軍民兩用技術(shù)的研究和開發(fā)的重要性，提出了發(fā)展軍民兩用技術(shù)工藝和產(chǎn)品的政策，特別是對(duì)那些有重要軍事需求同時(shí)又具有轉(zhuǎn)移潛力的兩用技術(shù)，確實(shí)需要政府介入的，明確由政府進(jìn)行投資開發(fā)。1998年美國(guó)國(guó)防部頒布的《國(guó)防授權(quán)法》，對(duì)兩用技術(shù)的研發(fā)做出具體規(guī)定，要求軍方必須加大對(duì)兩用技術(shù)開發(fā)的投資力度，并規(guī)定了兩用技術(shù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的分?jǐn)傇瓌t。目前，英國(guó)國(guó)防部已開展的兩用技術(shù)項(xiàng)目包括：國(guó)防部與貿(mào)工部聯(lián)合投資開發(fā)航空領(lǐng)域的軍民兩用技術(shù)，國(guó)防鑒定與研究局承擔(dān)的貿(mào)工部民用航空研究與技術(shù)驗(yàn)證計(jì)劃，以及國(guó)防部主持的國(guó)防部與貿(mào)工部聯(lián)合科研計(jì)劃。為加強(qiáng)軍用技術(shù)和民用技術(shù)相互轉(zhuǎn)化工作的領(lǐng)導(dǎo)，英國(guó)還專門成立了國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)化局，其職能是管理民用科研機(jī)構(gòu)從事國(guó)防項(xiàng)目的合同和經(jīng)費(fèi)，采用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)具有較強(qiáng)技術(shù)力量的民用機(jī)構(gòu)開發(fā)軍用技術(shù)。法國(guó)發(fā)展軍民兩用技術(shù)是通過(guò)實(shí)施各種計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這些大型技術(shù)計(jì)劃包括“航天計(jì)劃”、“航空計(jì)劃”、“核能計(jì)劃”及“電子、信息和通信計(jì)劃”，其中大量的技術(shù)是軍民兩用技術(shù)。日本防衛(wèi)當(dāng)局指出，發(fā)展軍民兩用技術(shù)能夠減少國(guó)家投資的風(fēng)險(xiǎn)、降低武器裝備的成本并有利于軍工企業(yè)自身的穩(wěn)定發(fā)展。日本國(guó)防采購(gòu)主要著眼于利用國(guó)防合同作為一種手段，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)特別是具有民用或兩用用途的先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展。

三是武器裝備的科研生產(chǎn)融入民用企業(yè)。隨著民用技術(shù)的迅猛發(fā)展，許多國(guó)家紛紛意識(shí)到，充分利用民用領(lǐng)域的成果和資源為國(guó)防建設(shè)服務(wù)，是提高有效資源利用率的重要途徑，是大勢(shì)所趨，因此，采取各種措施積極支持和鼓勵(lì)民用企業(yè)參與軍用武器裝備科研生產(chǎn)。扶持民用中小企業(yè)為軍方開發(fā)產(chǎn)品，已成為美國(guó)軍方的指導(dǎo)方針。2003年出臺(tái)的《國(guó)防工業(yè)轉(zhuǎn)型路線圖》強(qiáng)調(diào)必須改變主承包商控制國(guó)防市場(chǎng)的局面，引導(dǎo)和鼓勵(lì)掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小型企業(yè)進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域，從而形成大小兼?zhèn)洹⒐?yīng)商眾多的新型國(guó)防市場(chǎng)格局。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中美軍使用的很多高技術(shù)裝備，如高技術(shù)通訊器材、計(jì)算機(jī)軟件、防毒軟件及衛(wèi)星照片分析技術(shù)等，有相當(dāng)一部分來(lái)自硅谷。

四是軍用標(biāo)準(zhǔn)、民用標(biāo)準(zhǔn)交叉化。為了推動(dòng)一體化的發(fā)展，許多國(guó)家紛紛對(duì)軍用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改革，在裝備采辦過(guò)程中大力倡導(dǎo)利用民用標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)規(guī)范。1994年6月，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)發(fā)布了主題為“規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)——辦事的新方法”備忘錄，鼓勵(lì)采用商業(yè)慣例，允許承包商確定自己的質(zhì)量體系，并要求該質(zhì)量體系堅(jiān)持美國(guó)民用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)ANS/IASQ-C9000所規(guī)定的20項(xiàng)要素。此后，美軍不斷推行軍事標(biāo)準(zhǔn)改革，在對(duì)過(guò)去所有軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行全面清理、審查的基礎(chǔ)上，廢止了4000余項(xiàng)軍用規(guī)范（含單篇規(guī)范）和300余項(xiàng)軍用標(biāo)準(zhǔn)，采納了1784項(xiàng)民用標(biāo)準(zhǔn)（非政府標(biāo)準(zhǔn)），大大提高了民用標(biāo)準(zhǔn)、性能規(guī)范在國(guó)防部標(biāo)準(zhǔn)化文件中的比例。在裝備采辦過(guò)程中，鼓勵(lì)承包商最大限度地采用滿足軍事需求的民用標(biāo)準(zhǔn)和性能規(guī)范，限制使用軍事規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，只有在確實(shí)沒(méi)有民用標(biāo)準(zhǔn)可用，或現(xiàn)有民用標(biāo)準(zhǔn)不能滿足軍事要求時(shí)才考慮使用軍用標(biāo)準(zhǔn)，而且使用軍用標(biāo)準(zhǔn)必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。英國(guó)在裝備采辦管理中，也大力提倡采用民用規(guī)范。當(dāng)一些軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突時(shí)，在不影響軍事需求的情況下，使用民用標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先。

國(guó)防與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互對(duì)接的通道

首先，軍事教育體制與國(guó)家教育體制接軌、融合已成為各國(guó)軍隊(duì)院校發(fā)展的大趨勢(shì)。各主要國(guó)家都發(fā)展起依托國(guó)民教育系統(tǒng)培養(yǎng)軍事專業(yè)技術(shù)人才的體系與制度，既能滿足軍隊(duì)對(duì)大量科技人才的需求，還可節(jié)約大量軍費(fèi)。如北約各國(guó)軍事技術(shù)人才以及為軍隊(duì)提供醫(yī)療服務(wù)人才，有87%畢業(yè)于地方高校。

其次，軍隊(duì)人才的儲(chǔ)備趨向平民化。在高技術(shù)的發(fā)展過(guò)程中，現(xiàn)代軍事技術(shù)、軍用物資在很多方面都具有軍民通用性。特別在信息時(shí)代，軟殺傷武器的使用，更分不清操作手是百姓還是軍人。此外，任何類型的軍事專業(yè)技術(shù)人員在民間都有眾多的“孿生兄弟”，稍加“接口”，作補(bǔ)差訓(xùn)練就能成為很好的軍事專業(yè)技術(shù)能手，沒(méi)有必要花大錢招募、訓(xùn)練士兵做老百姓也能做的工作。如通信、測(cè)地、架橋、醫(yī)療、運(yùn)輸、建筑、維修、翻譯等專業(yè)人才，平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)充分發(fā)揮這些人才的作用，可以最大限度地減輕軍隊(duì)負(fù)擔(dān)，保障軍隊(duì)行動(dòng)。同時(shí)隨著國(guó)家管理現(xiàn)代化程度的提高，也完全可以有效地組織民間力量保障軍隊(duì)作戰(zhàn)。因此，各發(fā)達(dá)國(guó)家軍隊(duì)對(duì)軍事人才的儲(chǔ)備，已由軍內(nèi)向軍外過(guò)渡。

再次，軍隊(duì)建設(shè)偏重預(yù)備役化。建立一支精干的常備軍與強(qiáng)大的后備力量相結(jié)合的武裝體制，是世界主要國(guó)家軍隊(duì)建設(shè)的一個(gè)共同目標(biāo)。由于冷戰(zhàn)的結(jié)束，加之養(yǎng)著一支龐大的常備軍將耗費(fèi)大量資源，世界主要國(guó)家普遍裁軍減員。如美國(guó)已將軍隊(duì)員額由217.4萬(wàn)減至138.5萬(wàn)，俄羅斯計(jì)劃在今后幾年內(nèi)將武裝力量人數(shù)從120萬(wàn)減至83.5萬(wàn)，法國(guó)軍隊(duì)員額已由原來(lái)的38.89萬(wàn)減至37萬(wàn)。但為了使軍隊(duì)的裁減不致影響其戰(zhàn)斗力的提高，各國(guó)都十分注意加強(qiáng)后備力量建設(shè)，以適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急補(bǔ)充和擴(kuò)編部隊(duì)的需要，突出表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是預(yù)備役部隊(duì)數(shù)量大幅增加。如美軍為保持“同時(shí)打兩場(chǎng)地區(qū)性局部戰(zhàn)爭(zhēng)”的軍事戰(zhàn)略目標(biāo)，將陸軍部隊(duì)原76萬(wàn)人減少至現(xiàn)役47萬(wàn)人規(guī)模的10個(gè)師，但建有預(yù)備役35個(gè)師；海軍有預(yù)備役航母一艘；空軍有預(yù)備役戰(zhàn)斗機(jī)聯(lián)隊(duì)7個(gè)，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)有預(yù)備役4.2萬(wàn)人。二是注重提高預(yù)備役部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。比如，在以色列，戰(zhàn)斗預(yù)備役成員每年有義務(wù)進(jìn)行為期55天的軍事訓(xùn)練，營(yíng)以上指揮軍每年要再追加7天訓(xùn)練時(shí)間。以軍預(yù)備役飛行員每年要參加40個(gè)飛行日的訓(xùn)練，這些飛行員戰(zhàn)時(shí)能迅速轉(zhuǎn)入現(xiàn)役參戰(zhàn)。

第四，動(dòng)員體制建設(shè)注重制度化。在壓縮常備國(guó)防經(jīng)濟(jì)與人力同時(shí)，各國(guó)注重動(dòng)員體制建設(shè)的制度化，以保證平時(shí)應(yīng)急與戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)所需。比如，在美國(guó)，聯(lián)邦和州及地方部門均有行動(dòng)動(dòng)員職能的選征兵役機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)有權(quán)通過(guò)頒布行政命令以最快速度征召預(yù)備役人員。當(dāng)總統(tǒng)下達(dá)征召命令后，各軍種的募兵機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)待命預(yù)備役人員的征召工作，州和地方部門負(fù)責(zé)待編和退休后備隊(duì)人員的征召工作。

為確保動(dòng)員迅速有效，許多國(guó)家都制定有動(dòng)員法。除法律之外，各國(guó)還在保證法律實(shí)施的有關(guān)制度。如美國(guó)為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)兵員快速動(dòng)員而確定的戰(zhàn)時(shí)就近就地“分區(qū)動(dòng)員”制度；為保證戰(zhàn)時(shí)部隊(duì)快速擴(kuò)編所需裝備而確定的武器裝備儲(chǔ)備定額與戰(zhàn)時(shí)調(diào)運(yùn)制度；為保障擴(kuò)編組建部隊(duì)實(shí)現(xiàn)快速展開而確立的交通運(yùn)輸工具征用征購(gòu)與合理補(bǔ)償制度；為滿足戰(zhàn)時(shí)前線與后方軍需民用而確立的日常用品管理與分配制度；傷亡病殘人員及其家屬的撫恤與優(yōu)待制度；為提高全民國(guó)防觀念作好戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的思想準(zhǔn)備的國(guó)防教育制度等等。完善的法規(guī)制度，為快速動(dòng)員提供了重要保證。