國內社會穩定風險評估政策文本分析*

童 星，張 樂

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093；山東大學 社會工作系，山東 威海，264209)

國內社會穩定風險評估政策文本分析*

童 星，張 樂

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093；山東大學 社會工作系，山東 威海，264209)

從國內各地各部門已經公開的各類社會穩定風險評估政策文件中選取53份文件構成研究樣本，使用內容分析法和統計工具對當前穩評政策進行了較為細致的靜態分析和動態分析。通過量化分析呈現出各地穩評政策存在的主要問題，包括政策目標偏離、政策主體權責模糊、政策客體不明晰、政策制定的法制化水平不高、政策流程的系統性不強、政策手段的可操作性差等問題。根據以上實證分析結果，提出了健全穩定風險評估體系的可行性建議。

社會穩定風險評估；政策分析；內容分析

一、引言

“政策決策出臺和重大項目審批之前，對其所帶來的社會穩定風險進行評估就是政府風險管理的重要內容”。[1]它對提高公共政策的科學性、在源頭有效規避風險、構建和諧社會的重要作用是不言而喻的。我國各級政府穩評實踐活動已逾十年。十年間，穩評的地方經驗業已上升為中央精神，學界對穩評中暴露出的問題也越來越關注。相關的研究者陸續刊文指出，當前國內穩評存在著諸如認識不足、主體不明確、規范性差、評估流程有缺陷、評估方法不科學、評估效果無保障等嚴重問題；[2][3][4]并就穩評主題、內容和方法等方面如何進行完善，如何構建更為合理的穩評體系等問題給出了自己的答案。[5][6][7][8]這些研究在一定程度上闡明了國內穩評工作困難和障礙的癥結之所在，給出的對策建議也頗具指導性。但是，這些研究結論都是憑借單個地方經驗或者是對少數幾個穩評案例的簡單比較獲得的，并沒有用完整且系統的研究方法來保證分析過程的科學性和結論的嚴謹性。因此，有必要從公共政策分析入手，建立擁有一定樣本量的穩評數據庫，使用規范的統計方法來直觀地反映國內穩評的狀況與存在的問題，在此基礎上給出完善穩評體系的建議。

政策分析是認識和理解公共政策的有效工具。政策文件以及與政策相關的文本是政府政策行為的反映，文本的語義是記述政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證。[9]4本文采用內容分析法，對來自國內53份*這些“穩評”政策文本80%來自“北大法寶”法律數據庫，20%來自各地政府網站的信息公開數據。其中，省級文件4份，地市級文件32份，縣區級文件17份。涉及上海、江西、山東、湖北、四川、貴州、湖南、陜西、內蒙古、江蘇、河北、廣東、山西、安徽、吉林、浙江、海南、福建、黑龍江、甘肅等省(市、區)。涉及各級政府重大決策(事項)穩評的政策文件進行重新編碼和量化分析，力圖展現、解釋、預測政策文本中有關主題的事實及其關聯的發展趨勢。本文的編碼分為兩大類：一類是表示單一語義的政策話語，被編為單選題，可以統計頻率和計算均值、標準差；第二類是包含多層語義的政策話語，被編為多選題，通過spss統計軟件中的多響應變量分析命令統計其頻率分布。

二、社會穩定風險評估政策的靜態分析

通過研究穩評政策文本，可以梳理出它們的類型、目標，也可以檢視政策主體和政策客體之間關系的表述是否恰當。

(一)政策類型

各級政府及其職能部門制定的穩評政策從本質上講都屬于程序性政策，即規定針對重大決策(事項)所蘊含的社會穩定風險該由誰采取行動和怎么樣采取行動。[10]7對于程序性的穩評政策可以從其效力級別、名稱界定、條款結構等三方面進行細分。

本次研究顯示，從政策的效力級別看，以政府規章形式頒布的占26.4%，以政府規范性文件出現的占52.8%，以職能部門規章形式頒布的占20.8%。根據《中華人民共和國立法法》規定，政府規章的地位僅次于法律和法規，政府規范性文件和部門規章屬于具有約束力的非立法性政策文件。

我國的重大決策(事項)穩評工作起步較晚，各地普遍缺乏成功經驗可循，大多采取“試驗”的心態予以規范。體現在各地相關政策的命名上，以“暫行辦法”或者“試行辦法”為名稱的政策文本占75.5%。

穩評政策作為一種較為正式的程序性政策，通常呈現為“章、條、款”的結構形式。在一般情況下，如果政策文本具有的條款結構越完整，條款數量越多，就表明該項政策的細化程度越高。本次研究發現，穩評政策文本中屬于“章、條、款”結構的占58.5%，只有“條”和“款”結構的占41.5%。樣本中“章、條、款”總數平均值為37個(標準差為14.3)，“條數”平均為17條(標準差為6.7)，在有“章”結構的政策文本中，“章數”平均值為7章(標準差為1.2)。

(二)政策目標

政策目標是一切政策的出發點和歸宿，[11]115政策目標的設定在很大程度上制約著整個政策過程。本次研究中，所有的穩評政策文本都設置有政策目標，平均值為3個(標準差為0.9)。53份政策文本提到的目標相對集中于四大類：落實科學發展觀(貫徹中央精神)、化解社會矛盾促進和諧穩定(現實目標)、保障群眾利益(根本目標)、增強決策的科學民主法治水平并規范評估工作(工作目標)。表1顯示，現實目標占比最高，“化解社會矛盾促進和諧穩定”為44.2%；工作目標次之，“增強決策的科學民主法治水平”為16.3%，“規范評估工作”為14.4%；貫徹中央精神，把“落實科學發展觀”作為穩評目標的占14.5%；選擇比例最低的是根本目標“保障群眾利益”，只有10.6%。可見，目前各地主要是為維穩而搞穩評，“保障群眾利益”這一根本的政策目標卻被忽略。

表1 政策目標分類

(三)制定主體與政策客體

1.制定主體

公共政策的主體應該是那些在特定政策環境中直接或間接地參與政策制定、實施、監控和評估的個人或者組織。[12]113政策制定主體的界定明確與否會極大地影響政策屬性與政策運行的方向。本次研究表明，各地穩評政策主要由三類制度化機構制定：同級黨委和政府聯合制定的占52.8%，由一級政府單獨制定的為26.4%，由政府職能部門制定的為20.8%。進行穩評是政府及其職能部門履行公共管理和風險治理職責之所在，由這些機構制定穩評政策合理合法。鑒于執政黨的地位，各級黨委當然可以指導穩評政策的制定。

2.政策客體

公共政策的客體就是政策周期運行過程中所能控制、協調和預測的一切對象。[13]47就穩評而言，政策客體是各類有可能引發社會沖突的對象及其活動。本次研究將穩評政策的客體分為兩個部分：一是重大決策(事項)及其風險，二是對此類風險的評估即穩評本身。

在政策文本中應該清晰界定政策客體，但統計結果顯示，仍然有56.6%的政策文本沒有給出重大決策(事項)的定義。表2反映的是穩評政策制定者對政策客體的理解狀況：在重大決策(事項)的定義里包含決策對象的占42.1%，包含決策影響對象的占36.2%，而明確決策主體的只占15.9%。

表2 重大決策(事項)的含義

對穩評概念的界定可以幫助政策制定者、執行者和監督者深入地理解評估的目的、依據和內容，掌握科學的評估方法。數據分析顯示，只有49.1%的政策文本對穩評概念做了較為清晰的說明，超過半數的文本沒給出解釋。在界定穩評概念的樣本中，主要列舉了評估的內容和方法，它們的占比都是39.3%，列出評估目標的占16.5%，說明評估依據的只有4.9%。(見表3)

表3 穩評的含義

三、社會穩定風險評估政策的動態分析

公共政策是一個過程，包括問題界定、政策制定、政策執行、政策評估與反饋、政策調整與終結等環節。穩評政策過程也不例外，在收集到的政策文本中，可以找到對上述政策過程各環節的規定和說明。

(一)對政策制定環節的解讀

1.制定的依據

政策依據的合法、合理及其現實針對性，將直接影響到穩評政策自身的合法性和可行性。數據分析顯示，84.9%的樣本都標明了政策制定的依據，平均值為2條以上(標準差為1.2)。從表4可知，各地穩評政策的制定依據主要有5個來源：地方政府(黨委)在此之前出臺的維穩類文件成為主要依據，占32.9%；其次是根據本地實際情況制定，占29.7%；將中央相關文件精神作為政策依據的占22%；而國家法律法規和地方法規作為政策依據的比例卻非常低，分別只有5.5%和9.9%。

表4 具體的制定依據

2.對評估原則與評估范圍的說明

穩評原則是落實評估目標和編寫評估內容的指導性條文。數據顯示，各地為穩評設定的原則平均有3條之多(標準差為1.5)。其中較多提及的是“分工統籌”，占比為27.3%，以下依次為“科學”占21.3%、“以人為本”占20%、“民主公開”占17.4%，比例最低的竟然是“依法”，只有14%。另外，統計發現77.4%的文本只是羅列了幾種評估原則，并沒有給出具體解釋，這可能造成下級機關在理解和執行上的困難。

表5 評估原則的規定

各級政府和黨委的工作涉及政治、經濟、文化、社會和生態文明建設的各個方面，有關重大決策(事項)涵蓋的面也相當廣泛。就統計結果看，各政策文本確定的應評估范圍平均達到6項(標準差為3.5)，最多的高達15項。由表6可知，各地穩評政策制定機構普遍認為，需要評估的范圍主要是資源開發與重點項目建設、城市發展和管理領域中的舊城改造拆遷補償與安置、企事業單位改革改制、涉農涉牧的征地補償與安置、重要社會保障政策和價格政策的調整等。需要注意的是，在部分政策文本中出現了“政府認為需要評估的其他問題”的范圍設定，比例占6.8%。這雖然是穩評政策靈活性與自由裁量權的體現，卻在一定程度上存在著無限擴大評估部門權力和職責范圍的風險。

表6 主要評估范圍及其比例分布

3.對評估內容的規定

在穩評政策的制定環節中，科學合理地安排評估內容極為重要，它是做出評估結論、制定最終決策的重要依據之一。中央“兩辦”在《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)》中明確規定了穩評4個方面的內容：合法性、合理性、可行性和可控性。本次研究顯示，各地基本按照中央的要求，結合本地區本部門的實際，對評估內容做了規定和部分增減，評估內容的數量平均為5條(標準差為1)。*由于地方政府增加的評估內容基本都可以歸納到中央“指導意見”的范圍之中，而那些不能歸類的部分又不具有操作性，在本次研究中就被剔除了。其中，90.2%的文本對評估內容逐條作了闡釋和說明。

表7顯示，各地所理解的“法”含義較廣，既有明文法、也有政策文件，既有國家法、也有地方部門法規，甚至包括各地自行制定的內部規范。其中，“合乎國家層面的法律法規”占41.2%；其次是“合乎黨的方針政策”，占29.8%；有1/5左右的則依據上級政府制定的相關穩評政策和指導意見。此外，有23%左右的文本規定了合法性審查的具體方面：比如重大決策(事項)的申報承建單位的資質是否合法，決策(事項)的內容是否合法，整個決策程序是否合法等。

表7 合法性的規定

表8顯示，各地穩評內容的合理性審查基本上是圍繞群眾利益這個中心點展開，而且使用“占多數的群眾”、“利益各方”等專有稱謂將政策影響人群予以細分。其中考慮較多的因素是“是否兼顧群眾利益”，占比為36.0%；其次是考慮“利益各方訴求”，占18.9%；第三位是考慮“符合科學發展觀”，占18%。

表8 合理性的規定

各地穩評內容的可行性審查涵蓋了論證可行性的前期準備工作(意見征求和調查宣傳)、可行性的現實基礎(符合本地實際)、時間緯度(出臺時機和連續性)，以及實施方案的可行性等方面。表9表明，各地考慮最多的因素是現實基礎，占比為27.8%；其次是重大決策出臺時機的選擇，占23.8%。

表9 可行性的規定

穩評內容的可控性審查是提醒決策者要給重大決策(事項)設定“安全閥”，要有高度的風險意識和對風險的防控能力。表10顯示，各地在可控性審查中強調最多的是“群體性事件隱患”，占42.6%；其次是“具有預警和應急措施”，占38.9%；少部分注意到“連帶性風險隱患”，占14.8%；只有極少數將“輿情應對和引導措施”納入，占比僅為3.7%。

表10 可控性的規定

4.責任主體與領導機制

穩評應該區分評估的責任主體和實施主體，以利于監督評估過程、保障評估客觀性、提高評估質量。統計結果顯示，86.3%的政策文本沒有對二者進行嚴格區分；只有23.5%的政策文本提及穩評可以委托第三方機構進行或者邀請第三方人員參與。

各地穩評政策規定的評估責任主體不是唯一的，平均值為3個(標準差為1.6)。表11顯示，各地政策文本中認為有資格成為穩評責任主體的機構依次是：重大項目的報建部門，占22.4%；重大決策的起草部門，占20.5%；某項關涉群眾利益的政策提出部門，占19.9%。還有19.3%的認為評估工作的實施部門也是責任主體，只是這一“工作實施”的用語較為含糊，無法與此前提出的責任主體相區別。

表11 評估的責任主體

在穩評領導機制方面，只有62.7%的政策文本作了較為詳細的規定；在規定了評估領導機制的政策文本中，針對某個重大決策(事項)涉及多部門的情況，70.6%的給出了解決交叉評估責任主體的辦法，即由主要責任單位牽頭或者由政府指定。但問題是，樣本中仍有三分之一以上沒有明確規定評估領導機制，仍有近1/3的沒有說明交叉評估主體之間的職責與分工。這會導致穩評工作無人負責或相互“踢皮球”，從而削弱評估工作的效率。

(二)對政策執行階段的解讀

1.穩評的基本流程

通過對53份穩評政策文本的歸納，發現各地對穩評工作流程的規定還算周全，流程步驟的平均值為5步(標準差為1.3)。表12顯示，調查論證、分析預測、形成報告和確定實施意見這4個環節是各地穩評流程的基本步驟；此外，規定流程中要有“制訂方案”和“落實維穩措施”的各占10%左右；而“事先確定事項”、“成立領導小組”和“跟蹤評估結果”則被忽略，其比例都低于10%。

表12 評估流程的規定

2.意見征求的方法

雖然大多數政策文本提及評估資料收集的方法，但仍有17.6%的沒有在顯著位置說明針對利益相關者的意見征求的方式和方法。在有意見征求說明的政策文本中，意見收集方法平均達到4種(標準差為1.8)；可是，僅有3.9%的政策文本給出了各種方法的操作指南，高達96.1%的卻都是泛泛而談。

表13顯示，意見征求方法大體有兩類：一類是定性方法，包括實地勘察、專家咨詢、專題座談和聽證會；另一類是定量方法，主要有抽樣調查。其中被提及比例較高的方法是“專題座談”(占24.7%)、“抽樣調查”(占23.5%)、“實地勘察”(占20.4%)。遺憾的是，在所有的政策文本中都沒有找到關于不同的意見征求方法同時使用時分析結果不一致該如何協調的相關說明。

表13 意見征求的方法

3.風險等級的確定

對社會穩定風險等級的確定是穩評政策執行中的重要環節。本次研究發現，97%的政策文本沒有明確說明確定社會穩定風險等級的具體方法，只是籠統地要求“依據評估內容進行科學分析預測風險概率和激烈程度，判斷風險等級”；在風險等級的劃分上，66.7%的政策文本給出了高風險、中等風險和低風險3個等級，但其中僅有不到10%的給出了劃分等級的依據和量化指標。

4.風險報告的規定

風險報告是對穩評政策執行階段主要工作的總結。統計數據顯示，51%的政策文本沒有對風險報告的出具、結構和內容進行規定，只有不到半數的政策文本簡要提及風險報告應該具備的形式與內容；在有風險報告說明的政策文本中，僅有7.8%的規定必須列出風險防控的目標及措施，92.2%的根本沒有考慮風險防控措施。另外，僅有23.5%的明確要求在風險報告中必須落實風險防范的實施主體。

5.評估結論的運用

評估結論的運用是穩評的價值所在，也是穩評發揮風險預警功能的集中體現。統計結果表明，78.4%的政策文本明確規定了確立風險等級后的處置方法：對應著風險的高中低3個等級，風險評估結論分別是不實施、暫緩實施和實施。其中，給出評估結論運用的具體技術指標的只有11.8%；還有15.4%的政策文本規定了4種評估結論應用方式：不實施、部分實施、暫緩實施和實施，這無法和風險評估的三個等級對應起來，會造成實際操作的困難。

(三)對政策評估與政策終結階段的解讀

1.評估成效考核

穩評本身依然需要成效評估，通過建立相應的考評機制和規章則是政策成效評估的一般做法。在對所有政策文本進行統計分析后發現，將穩評納入到政績考核體系中的占58.8%，其余的均未明確將該項工作與評估單位及其責任人的政績掛鉤。

2.問責機制

表14顯示，各地穩評政策規定的責任追究的條件主要有4類：其中“應評未評”、“由于評估不力引發群體性事件”和“評估失實”等3類出現的頻率相對較高，而“造成決策失誤”出現的比例則低得多。

表14 責任追究的條件

表15表明，各地穩評責任追究的主要依據是地方制定的維穩文件和內部規定，其次是國務院出臺的《行政機關公務員處分條例》，再后是《中國共產黨紀律處分條例》。明文要求用紀律處分的方式進行處罰的占60%，聲稱追究責任主體法律責任的只占40%。

表15 責任追究的依據

3.政策終結的期限

本次研究顯示，只有17%的文本明確規定了政策的時效性，其有效期平均為3年；高達83%的文本沒有明確政策的有效期，這與政策文本的名稱——“暫行(試行)”實際上是相背離的,這給將來廢止政策的隨意性埋下了隱患。

四、社會穩定風險評估政策存在的問題與改進建議

(一)現有穩評政策文本反映出的問題

1.政策目標偏離

在穩評目標多元化的背景下，“維護群眾利益”這個根本目標并沒有引起各地各級政策制定部門的重點關注，被提及的比例較低；評估內容的合理性審查本應以群眾利益為主要測評點，但政策文本在用語上卻體現出政府主導和項目本位，只是“兼顧到”群眾利益。政策目標偏離反映出價值取向的偏頗：多數決策者是站在維穩的立場、而非“維護公共利益”的角度來設定穩評目標。

2.政策主體的權責模糊

第一，黨委和政府共同成為穩評政策的制定主體，這存在一定的法理歧義。雖然黨政聯合制定和頒布穩評政策可以凸顯黨和政府對該項工作的重視程度，但也給權責劃分帶來困難。《中國共產黨章程》要求各級黨的機關不直接從事行政行為，而是經過法定程序使黨的主張成為國家意志。2012年，中央“兩辦”印發的《黨政機關公文處理工作條例》也明確規定：“凡屬政府職權范圍內的工作，一般不以黨委、政府或‘兩辦’名義聯合行文”。

第二，在穩評政策規定的責任主體上也存在權責模糊的問題。一方面，一個重大事項往往會牽涉到決策的提出、起草、報建、牽頭和審批等各個部門，那么誰才是最終的實際負責并承擔風險的主體呢？另一方面，牽頭單位與其他協作單位的責任分擔也不明確，一旦評估效果不佳或造成群體性事件等嚴重后果，不同主體之間又會相互推諉。

3.政策客體不夠明晰

超過半數的文本沒有給出重大決策(事項)及其風險的界定，也沒有解釋什么是穩評。政策制定者之所以對政策客體不做說明，要么是認為不言自明，要么自身就是盲目的。即使給出說明的那些文本，也對重大決策(事項)及其風險以及穩評的內涵把握不夠準確，缺乏多元參與的治理意識。

4.政策制定的法制化水平亟需提高

各地各部門在制定穩評政策時雖然聲稱堅持依法原則，但真正明確給出依據的是哪部法律法規的則少之又少，在評估范圍的劃定上給予政府過大的自由裁量權，幾乎所有的文本都制定了看似嚴格的問責機制，但基本都是按黨紀、政紀處罰，幾乎沒有提及依據法律法規追究相關責任主體的行政、民事或刑事責任。

5.政策流程的系統性有待提升

首先，基本評估流程不夠完整。大多數政策文本強調了資料收集與報告分析，但缺少對事前準備階段和事后跟蹤階段的規定。其次，評估內容審查存在系統性缺憾。例如，可行性審查忽略了對前期調查宣傳和后期維穩方案的強調；可控性審查對不同類型風險之間的連帶性和關聯性考慮較少，對輿情的作用和“風險放大”的后果認識不足，相關的防范措施也不到位。最后，絕大多數文本沒有給出時效期限。

6.政策手段的可操作性需要加強

在風險調查方面，雖然所有的文本都聲稱要使用諸如抽樣調查、座談會、專家咨詢等方法，卻沒有一個詳細地給出運用這些方法時的技術指標。在風險等級確定上，1/3以上的文本沒有明確風險等級的說明；即便劃定了風險等級的文本，其確定依據的量化水平又嚴重不足。在風險報告方面，絕大多數文本沒有明確要求寫上風險防控目標，致使穩評與后續的風險防控和應急管理不能很好地銜接；有七成多的文本沒有明確落實風險防控任務的責任主體，所謂防患于未然就成了空中樓閣。在評估結論的應用上，有的文本確定的風險等級有3類，而評估結論的運用卻有4種，無法一一對應。

(二)健全社會穩定風險評估體系的建議

健全重大決策(事項)穩評體系需要從深化穩評管理體制改革、不斷提高穩評法制化水平、完善和創新穩評機制幾個方面入手。

1.深化穩評管理體制改革

通過深化穩評管理體制改革，理順穩評政策的制定、執行、監督和修訂等各個環節的組織關系和領導體制。鑒于前文所述各地穩評中的體制性弊端，首先要明確提出各級地方政府作為本行政區域范圍內穩評工作的行政領導機關與責任主體，負責進行綜合協調。

各級政府應該成立穩評領導小組，作為轄區內所有重大決策(事項)穩評工作的領導機構，負責對評估報告的最終審核并依據該評估結果做出決策。依托各級政府辦公廳(室)成立穩評工作協調機構，負責跨區域、跨部門的穩評協調；作為過渡，目前該項工作可暫由維穩辦負責實施。根據屬地和分類原則，凡是由政府做出的各類關涉公眾利益的單一型公共政策的穩評，由該項公共政策的制定部門負責實施；凡是涉及區域內重大項目工程的穩評，由項目報建部門負責實施；由于很多重大項目工程涉及多個地區和部門利益，建議由穩評領導小組指定同級維穩辦進行評估對于重大活動的穩評則由活動的主辦部門負責實施。從長遠角度看，穩評可以委托獨立的第三方進行。一般來說，一級政府只對本轄區的重大決策(事項)的穩評負責；由上級政府決策在下級政府轄區內實施的重大事項，則應由上級政府負責組建領導協調機構、指定評估實施機構并最終審核裁決，下級政府更多的是配合和提供幫助，不承擔主要的責任。

2.不斷提高穩評法制化水平

強調提高穩評的法制水平，就是為了將國家權力系統內部之間、國家權力和公民權利之間的利益關系調整納入現行法律體系。一方面，穩評要體現公民權優先的原則。法治的目的在于實現公平正義，政府依法開展穩評是為了保護群眾利益，保障公民權利，并通過穩評將政府行為置于法律的制約和控制之下。另一方面，提高穩評法制化水平要有社會系統視角。既要讓穩評政策的出臺有法律依據，也要讓評估范圍和具體內容的設置有法可依，還要保證評估流程處在法律的監督之下，對評估后果的問責也要有法律依據。

從靜態結構看，穩評法制建設必備的要素有：① 完整的穩評法規和政府規章(政策)文本；② 依法設定的穩評機構及其權利和責任；③ 實施穩評時國家權力之間以及國家權力和公民權利之間的法律調整機制。從政策運作的角度看，提高穩評法制化水平則需要：① 以國家法律的形式規范穩評；② 加強穩評的執法力度，尤其是強化評估中的合法性審查，對重大決策(事項)的立項依據、決策主體、決策程序的合法性進行嚴格審核；③ 加強對穩評的司法監督，包括對評估過程的失職失察所造成的嚴重后果的黨紀責任追究、行政處罰、法律責任追究等。總之，穩評必須有法律授權。

3.完善穩評工作機制

穩評工作機制是指穩評主體為了更好地開展評估工作而建立的一套行之有效的工作方法和工作模式，它具有評估過程的程序化、評估技術的規范化、評估內容的精細化、評估測量的定量化、評估結果的可操作化等特征。

具體來說，在穩評準備和實施階段，要完善風險調查與公眾意見征求機制。例如準確確定某個重大決策(事項)將會影響到的相關利益群體的范圍有多大、人數有多少；調查對象的選取一定要科學，可以按照利益相關程度的大小進行調查對象抽樣比例的分配，在確定好比例之后使用概率抽樣的方法(簡單隨機法或系統抽樣法)，抽取一定規模的利益相關者作為公眾的代表開展意見征求活動。采用問卷調查法征求意見時，強調的是樣本的代表性；運用座談會、專家咨詢會、聽證會等方法獲取公眾意見時，強調的則是與會者的典型性，包括需要聽到反對的意見。這類意見征求對象的選取可以在問卷調查的基礎上篩選，也可以吸納那些主動要求參與意見征求活動的人。

在風險識別和結果運用階段，要完善風險識別與風險等級確定機制。在風險調查的基礎上，找出利益相關者不理解、不認同、不滿意、不支持的方面，重點可放在土地房屋征收方案、技術和經濟方案、生態環境影響、當地經濟社會影響、質量安全、媒體輿論導向等方面的風險點查找上，建立這些影響因素與它們可能導致的社會穩定風險之間的因果鏈。按照重大事項的不同階段(決策、準備、實施、運行)，估算可能引發穩定風險事件的時間和形式，風險事件的發生概率、影響程度和風險程度。

在風險防范和后續效果跟蹤階段，要完善風險防控與源頭治理機制。風險防控預案的制定與后續落實才是穩評的價值所在。首先要在穩評政策中明示風險防范的目標，明確提出落實防范措施的責任主體、協助單位、防范責任和具體工作內容、風險控制節點、實施時間等。另一方面要持續跟蹤該項評估的落實情況，對評估效果和風險防控措施做出再評估，這就要求將穩評機制與應急管理機制有機結合起來，讓穩評成為應急管理中源頭治理機制的組成部分。

特別需要指出的是，當今世界，互聯網為依托的虛擬社會已和現實社會融為一體，并在很大程度上改變了人們的生活方式和交往方式；互聯網上海量信息的傳播與發酵，不僅成為社會穩定風險的“放大器”，有時甚至本身就是“風險源”。遺憾的是，目前各地的穩評政策文本在“政策客體”上幾乎都未涉及網絡輿情，更遑論主動把互聯網當做開展穩評工作的平臺與工具。既然現在社會的方方面面都呈現為“互聯網+”的形態，重大決策(事項)穩評的前景也將是“互聯網+”式的穩評。在建立健全穩評體系的時候，各地不能不高度關注并順應這個大趨勢。

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責任編輯：熊先蘭

On the Social Stability Risk Assessment Policy in China

TONG Xing， ZHANG Le

(PublicAdministrativeSchool,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210093;SocialWorkDepartment,ShandongUniversity,Weihai,Shandong264209,China)

This paper selects 53 government documents as a study sample and uses the method of content analysis and statistical tools.It analyzes the static structure and dynamic process of social stability risk assessment policy. The results show that the main problems of country social stability risk assessment policy are as follows, the policy target deviation, the rights and responsibilities between the policy subjects are ambiguous, the policy objects are not clear, the legalization degree in policy establishment is not high, the systemic of policy process is not strong and the operability of policy instruments are poor.In order to solve the above problems, this paper presents the feasible suggestions to perfect social stability risk assessment system.

social stability risk assessment; policy analysis; content analysis

2015-02-16

童星(1948-)，男，南京大學政府管理學院教授，博士生導師。主要從事社會發展、社會保障與社會風險管理研究；張樂(1978-)，男， 南京大學政府管理學院博士后，山東大學(威海)社會工作系副教授。主要從事社會風險與社會政策研究。

國家社會科學基金重大項目“社會管理創新與社會體制改革研究”(編號：11&ZD028)；國家社科基金一般項目“鄰避設施決策的社會穩定風險評估機制完善與路徑優化研究”(編號：14BSH020)；中國博士后科學基金面上資助項目“快速城市化背景下的鄰避沖突及治理研究”(編號：2014M551535)階段性成果。

D630

A

1001-5981(2015)03-0016-07