對我國土地流轉信托的調查與思考

張興軍

摘 要：農村土地資源的最佳利用，是促進我國農業現代化、城鎮化進程的根本。近年來，在地方政府的支持推動下，土地流轉信托順勢興起。在信托公司的參與下，土地流轉趨于規范化，土地規模效益上升，農民收入提高，農業生產經營主體融資可獲得性增加。當前，土地流轉信托還面臨著土地確權登記進度緩慢、流轉風險高等問題。為加快我國土地流轉信托發展，提高農業產業化水平，政府部門要加大農村土地確權登記工作，完善土地流轉服務體系，提高農民綜合保障水平；信托公司要發揮專業優勢，提高項目投資吸引力。

關鍵詞：土地流轉；信托；農村金融

我國是農業大國，實現農村土地資源的最佳利用，是促進農業現代化、城鎮化進程的根本。近年來，我國城鎮化加快推進，大量農村勞動力進城務工，耕地資源閑置浪費現象時有發生。在地方政府支持推動下，土地流轉信托興起，試圖利用金融資源的優勢激活農地流轉。2013年起，中信信托、北京信托等相繼在安徽、山東、河南、貴州、湖北等地推出各自的土地信托計劃，涉及土地面積超10萬畝，土地流轉信托在全國呈現加速布局的勢頭。近期，筆者就我國土地流轉信托的現狀進行了調查，分析了土地流轉信托的前景，并有針對性提出加快土地流轉信托發展的相關建議。

一、土地流轉信托的重要意義

三十年來，我國在實現經濟高速增長的同時，城鄉二元結構給經濟發展帶來的阻礙作用也越來越明顯，因此必須破除城鄉二元結構，實現城鄉協調發展。黨的十八大做出“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的部署。“四化同步”中的短板是農業現代化，農業現代化的基礎是農業產業化。農業產業化基礎上的農業現代化就是要實現農業生產經營的專業化、集約化、規模化、組織化和社會化。農業只有實現了上規模的產業化發展，才能經濟合理地有效采用現代化技術和現代化設備，也才能實現農業生產的現代化（劉明志，2013）。在此背景下，我國農村經濟發展面臨新的歷史任務。一是實現農業生產方式現代化，二是培養現代農業的經營者和勞動者，三是實現發展現代農業生產與保障農民利益的統一。土地制度創新是加快農業現代化和新型城鎮化的助推器，土地流轉信托則是促進農村土地使用權規范有序流轉和農村土地所有權權能有效實現的重要選擇。它是在不改變農村土地農業用途以及堅持集體所有權和土地承包經營權穩定不變的前提下，農村土地承包人基于對受托人（信托公司）的信任，將其承包的土地使用權在一定期限內信托給受托人，由其利用專業規劃經營管理或使用，土地收益歸受益人所有的一種土地流轉創新方式。一方面，與以往農民分散承包經營不同，現代農業趨于創新農業生產經營方式，如農業產業園區建設等，以實現規模化、集約化、產業化經營。另一方面，與以往向種糧大戶或農業企業流轉不同，土地流轉信托開創了向信托公司這類金融機構流轉的新形式。土地流轉信托作為一種將信托制度、金融機構與現代農業相結合的創新型生產關系，提高金融機構服務“三農”的能力，有力促進農業增產、農民增收以及新型城鎮化建設。

二、土地流轉信托的前景分析

（一）優勢

1、制度有優勢。引入“信托模式”進行土地流轉，能夠實現土地所有權、承包權、使用權及權利主體和利益主體相互分離。土地承包經營權流轉信托將土地和金融有效結合起來，是促進農村土地承包經營權規范有序流轉和農業現代化的重要手段。這符合黨的十七屆三中全會決定和2014年中央一號文件精神，有利于土地適度規模經營，有利于農民實現土地的財產性收入，也有利于推進我國的城鎮化建設。

2、流轉規范化。信托公司是金融企業，具有成熟的經營管理經驗。信托公司參與土地信托流轉，能提供更加系統和全面的一攬子金融服務，能夠更加高效和規范的運作。信托公司還可以提高土地資源重組效率，使土地經營權依法、規范與經濟流轉。利用信托制度的財產隔離、財產保護和財產管理功能，可以加快農村土地流轉和利用，可以讓產權充分市場化，實現土地流轉的公平與效率。

3、土地規模效益上升。對于土地流轉信托而言，通過信托平臺，能夠整合資本、土地等農業生產要素，有利于土地結構調整，促進農地整理，加大農業科技投入，提升農村生產機械化水平，提高土地利用規模效益，增強市場競爭力；有利于加速農村人口流動，提高土地資源配置效率，并有利于維護農民權益。

4、農民收益提高。農民將土地交給信托公司，一方面可分享土地增值收益和土地市場化成果，另一方面，信托公司建設現代農場，也可為當地農民提供就近工作機會。例如，安徽宿州埇橋區農民作為流轉土地的出讓方，可以獲得每年每畝相當于1000斤小麥的基本地租收入、土地使用后增值收入的70%，以及農民轉化為農場工人后的工資收入，收入將明顯增加。

5、融資可獲得性增加。我國現有法律框架下，農村土地使用權很難在銀行獲得貸款。但是，在土地流轉信托項目中，有的信托公司會對流轉土地項目直接提供信托融資，有的通過信托公司對流轉土地承包經營權的證券化操作，土地流轉后的農業生產經營主體可以獲得銀行抵（質）押貸款，拓寬了流轉土地規模生產的融資渠道。流轉土地承包經營權可以抵押、擔保，一定程度上緩解了農業生產經營主體融資難的問題。

（二）劣勢

1、土地確權登記等配套制度有待完善。從制度層面上，盡管國土資源部主導的農村集體土地確權登記發證工作已基本對所有權完成確權，但對土地流轉的主要標的——承包經營權（使用權）的確權到戶仍進展緩慢。對土地流轉信托來說，最重要的前提是權屬清晰。土地沒有確權，就沒有穩定的承包關系，土地流轉就存在制度障礙，就難以運作土地信托，農民的權益也難以保障。

2、土地流轉風險較高。農業是高風險行業，流轉土地農業生產企業盈利能力有限，在風險化解措施尚不成熟的情況下，沒有農地經營的準入條件限制，過快過急地推進流轉，過度向企業集中，規模過大，流轉土地農業生產效益會下降，會發生來自自然、市場、金融等方面的風險，難以實現收益目標，甚至出現虧損，農民權益也無法兌現。而農民的風險承受能力較低，一旦出現兌付危機，很可能激發社會矛盾，直接影響土地流轉信托項目運作的穩定性。

3、農民社會保障水平有待加強。土地流轉是新型城鎮化的一部分，如果僅僅是讓農村的土地進行了流轉，土地流轉后農民的生活保障、醫保、社保和就業等問題得不到很好的解決，農民僅僅依靠土地租金，生活壓力會加大。目前，很多開展土地流轉信托的地區經濟發展水平較低，財政對土地流轉后農民社會保障投入的可持續性也沒有保障。

4、土地流轉信托模式可復制性較低。從地方實踐角度看，各地情況有所區別。以中信信托的安徽宿州埇橋項目和山東青州項目為例，其共性之一是同為農業轉型升級項目，以規模化、產業化經營實現節約成本、增加效益。而宿州埇橋區是國家現代農業示范區，青州市擁有國家級蔬菜標準園，承擔國家“菜籃子”蔬菜產品生產項目，兩個地區都具有相當的產業基礎，不具有全國普遍性，并不適合在其他農村地區的簡單復制，這將增加土地流轉信托管理難度和成本。土地流轉信托項目越做越多，規模越來越大，但土地流轉信托的商業模式不清晰。

5、投資吸引力有待加強。如何吸引投資、實現獲利，成為目前土地流轉信托面臨的最大問題。信托公司的信托報酬來源于土地流轉后所產生的地租提升及其他增值收益，即土地流轉信托項目的產生意味著信托公司青睞現代農業以及判斷土地價值在未來大幅提升具有較大可能性。但短期來看，土地流轉信托涉及的資金量大、回報期長，資金來源和資金回報水平是必須先行解決的問題。

三、推進土地流轉信托的建議

（一）加快土地確權登記工作

目前我國農村還有大量土地未進行確權登記頒證，這也是政府未來5年的工作重點。已確權頒證的土地，大部分是在上世紀90年代完成的，因為當時的測量精度、制度等問題，造成實際土地面積與憑證面積不符，這對土地流轉信托項目的實際推進也會造成諸多不便，需要信托公司重新梳理土地確權工作。因此，選擇土地確權情況明確的項目對信托公司的介入更加有利。在2014年“兩會”上，李克強總理在政府工作報告中提出，抓緊土地承包經營權以及農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。中央政府應給予專項補貼，提高各地特別是農業大省積極性，加快土地確權登記頒證工作進度。

（二）出臺配套措施降低流轉風險

建立規模經營主體準入制度，制定規范土地流轉管理服務制度，完善土地流轉的糾紛調處機制，妥善處置土地流轉中的矛盾，并引入擔保公司等金融杠桿，防范經營風險。構建和完善土地流轉的服務體系。要順應農村土地流轉市場發展需要，完善農村土地流轉中介組織，充分利用各種信息網絡，建立健全土地資源供需雙方的信息發布、獲取平臺，完善土地勘測、估價、法律咨詢、合同管理等業務，提高服務能力來滿足農民的需求。要建立規模經營主體準入制度，建立農村土地流轉風險基金，完善土地流轉風險保障機制。

（三）提高農民綜合保障水平

土地信托中需要地方政府的支持和協助。但是，地方政府要積極轉變政府職能，尊重農民的自主意愿，做好服務保障工作。要切實加大財政對民生工程傾斜力度，提高土地流轉地區農民社會保障水平。通過政策支持、購買公共服務等，加強土地流轉后農民技能培訓，促進農民就近就業，提高工資收入水平。

（四）因地制宜選擇土地流轉信托模式

不同地區的經濟、文化發展極不均衡，以及城市化、人口增長、宜農土地資源及土地開發歷史的地區性差異也比較明顯，這就造成了不同地區的土地具有不同的利用方式和不同的價值，不同地區形成了氣、水、熱、土壤、植被等自然要素的不同組合及錯綜復雜的地域差異。這些自然條件都是信托公司在開展土地信托時必須認真對待的制約因素。信托公司要在深入調查研究的基礎上，結合當地條件，探索出有盈利保障的土地流轉信托模式。

（五）借助信托專業優勢提高投資吸引力

信托公司通過委托第三方管理者來具體運作農業產業項目，但是農業企業及項目的盈利能力普遍不高，且農產品價格波動較大，這就要求信托公司要能夠挑選出真正有實力的企業，開展土地流轉信托項目的合作。這樣的企業有較高的管理水平，能夠增加投入，提高土地科技化、集約化水平，實現產業集群式發展，推動農業產業化、規模化，提高土地盈利能力。信托公司還要發揮專業優勢和市場優勢，加強與涉農金融機構的合作，創新農村金融產品和服務方式，努力降低融資成本，提高信托項目合作企業的投資吸引力。

參考文獻

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The Investigation and Reflection on the Land Circulation Trust in China

ZHANG Xingjun

（Hefei Municipal Sub-branch PBC， Hefei Anhui 230091）

Abstract： The best use of rural land resources is the foundation to promote agricultural modernization and urbanization in China. In recent years， with the support of the local governments， the land circulation trust has been flourishing. With the participation of the trust companies， the land circulation has been standardized gradually， the scale benefit of the land has been rising， the farmers income has been increasing， and the financing availability of agricultural production and operation entities has also been increasing. At present， the land circulation faces some problems that the process of the land approval registration is slow， and there exist high risks in the circulation and so on. To accelerate the development of Chinas land circulation trust and improve the level of agricultural industrialization， the government departments should push the rural land approval registration， perfect the land circulation service system， improve the farmer comprehensive guarantee. Trust companies should take advantage of the professional capability to improve the attraction to the project investment.

Keywords： land circulation； trust； rural finance

責任編輯、校對：楊振峰