堅持完善民族區域自治制度鞏固發展手足相親、守望相助的良好局面

◇文/中共通遼市委常委、統戰部部長 張志強

按照貫徹落實中央、自治區黨委民族工作會議精神的安排部署，圍繞“堅持完善民族區域自治制度，不斷鞏固發展各民族共同團結進步、共同繁榮發展的良好局面”這一課題進行深入調研，以期總結我市多年來各民族手足相親、守望相助的成功經驗，進一步完善民族區域自治制度，為打造祖國北疆民族團結亮麗風景線做出新貢獻。

一、通遼市貫徹實施民族區域自治制度取得的主要成績

民族區域自治制度是我國處理和解決民族問題的一項基本政治制度，《民族區域自治法》是實施這一制度的基本法律，是我國民族工作法制化、規范化的重要保障。自民族區域自治制度確立特別是《民族區域自治法》頒布實施以來，我市各級黨委、政府認真貫徹執行黨的民族政策和國家的相關法律法規，始終堅持將其擺在全局工作的重要位置切實加以推進，不斷強化組織領導，創新工作舉措，狠抓工作落實，充分發揮政策和資源優勢，堅持借助外力與激發內力相結合，大力發展民族地區經濟和社會各項事業，推進了各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的民族工作主題，鞏固了平等、團結、互助、和諧的社會主義新型民族關系，在踐行民族區域自治制度上取得了顯著成效。

（一）黨的民族政策得到有效落實。

1、民族政策法規宣傳教育深入開展。緊緊圍繞“共同團結奮斗，共同繁榮發展”這一主題，堅持不懈開展馬克思主義民族觀和黨的民族政策宣傳教育，把《民族區域自治法》和民族法制宣傳教育列入普法宣傳教育、公務員培訓和普法考試范圍，使各族干部群眾的民族意識和法律意識得到強化。充分發揮各級黨校和新聞媒體的陣地作用，使黨的民族政策宣傳教育進教材、入課堂、上新聞媒體，營造了良好的輿論環境。目前，全市干部接受民族理論、民族政策的培訓面達100%。以上活動的深入開展，使“三個離不開”的思想逐步深入人心。

2、民族政策法規貫徹落實卓有成效。2005年，研究制訂了《通遼市委、政府關于進一步加強民族工作的實施意見》（通黨字［2005]34號)，為做好新時期民族工作提供了有力的政策支持。貫徹落實《蒙古語言文字工作條例》，大力推進社會市面蒙漢文并用工作的治理整頓，制定了《通遼市社會市面蒙漢兩種文字并用管理暫行辦法》，對社會市面蒙漢兩種文字并用情況多次進行集中整治，目前全市社會市面蒙漢兩種并用率、準確率達到90%以上。大力培養少數民族干部。近幾年，通過各級黨校、民族院校培訓少數民族干部1.2萬人次，安排1000多名少數民族干部在部門間、地區間輪崗交流，有效地提高了少數民族干部隊伍的整體素質。目前，我市黨政機關少數民族干部7300余人，占干部總數的55%左右，高于民族人口的比例。尊重少數民族宗教信仰自由，制定實施了《通遼市宗教工作管理責任制》，落實宗教工作聯席會議制度,建立了旗鄉村三級宗教事務網絡，明確了蘇木鄉鎮、嘎查村兩級宗教工作管理責任制，使全市宗教工作走上制度化、規范化軌道。優先安排蒙語授課大中專畢業生就業。明確規定市內自主考錄企事業單位用工中，按照不低于20%的比例招錄蒙語授課專業畢業生，實行雙語自由選擇筆試、面試，雙語自由選擇答題答辯。2013年，安置城鎮就業困難和蒙語授課及貧困家庭畢業生就業3443人。

3、民族團結進步事業穩步推進。每年9月份，全市都深入開展民族團結進步宣傳月活動，對黨的民族方針政策和相關法律法規進行集中宣傳。從1984年哲里木盟召開全盟第一次民族團結進步表彰大會至2009年全市第三次民族團結進步表彰大會，迄今共召開了七次民族團結進步表彰大會。多年來，共有171個先進集體，121個先進個人受到自治區黨委政府表彰，有19個先進集體，20個先進個人受到國務院表彰。民族團結進步創建活動扎實開展，今年在全市109個嘎查村開展了民族團結進步示范嘎查（村）創建和民族團結進步“六進”活動，進一步鞏固了社會和諧穩定安寧的良好局面。

（二）少數民族聚居地區經濟實現了快速發展。

1、經濟實力明顯增強。一是加快推進民族聚居區新型工業化進程。按照自治區建設“五大基地”要求，著力構筑北部鋁工業新材料、現代煤化工產業、中部自主創新高端產業、南部融入東北經濟一體化和綠色經濟產業“三大產業集群”，更加注重生態環保和創新驅動，加快打造通遼經濟發展的升級版。今年上半年，全市地區生產總值完成771.6億元，增長8.1%，總量和增速分別排全區第4位和第5位。二是堅持走生態節水、科技高產、循環發展的現代農業新路子。在少數民族聚居區大力推廣膜下滴灌、噴灌、標準管灌等節水措施，“十二五”期間規劃建設800萬畝高效節水糧食功能區，今年新增166萬畝，總建成面積達到646萬畝，是目前全國規模最大的節水農業集中連片區。三是扶持民族地區發展特色經濟和特色品牌。培育打造綠色農畜產品加工、現代蒙藥、文化旅游等特色主導產業，大力扶持科爾沁牛業、蒙古王實業等民貿民品龍頭企業發展。按照“一村一品”的發展思路，在全市民族團結示范嘎查村中規劃養殖專業村18個，標準化種植專業村37個，特色種植專業村16個，勞務經濟專業村5個，旅游服務專業村4個，生態產業專業村2個，組織24個示范村與農畜產品加工龍頭企業建立了合作關系，增強了產業化帶動和群眾自我發展能力。

2、基礎設施普遍改善。根據少數民族聚居地區實際，優先安排一批交通、水利、電力、能源、通信、農田基本建設等基礎設施建設，投資上給予傾斜，補助安排高于一般地區。五年來，新建高等級公路751公里，新增公路里程2031公里，新建擴建鐵路780公里，新開通航線8條，通航城市達到15個。加強農田水利基礎設施建設，實施節水灌溉工程、飲水安全工程和修建小水庫、小塘壩工程，解決了123萬人的飲水安全問題，新增水澆地近百萬畝，糧食單產大幅提高。加大少數民族聚居地區電網建設改造力度，并實行電價優惠政策。

3、生態治理得到重視。以“三北防護林”、防沙治沙、退耕還林、退牧還草等國家重點生態建設工程為抓手，努力提高生態建設水平。規劃建設了7000萬畝生態功能區，重點實施多個生態保護措施和項目。鼓勵農牧民群眾建立沙地生態經濟圈，以沙地西瓜、沙地葡萄、沙地襯膜水稻為主的沙地種植業初具規模。對北部牧區居住分散、生態脆弱的9個自然村458戶1251口人實施生態移民工程，從根本上治理恢復生態環境。2013年，全市森林面積達到2366萬畝，森林覆被率26.33%，主城區綠地率、綠化覆蓋率分別達到36.9%和41%。科爾沁沙地呈現從整體良性逆轉到局部明顯好轉的新變化，可持續發展能力不斷增強。

4、扶貧開發成效顯著。2003年市財政列支扶貧專項資金，用于扶貧開發，實施整村推進、連片開發、產業化扶貧、勞動力轉移培訓、移民擴鎮、科技扶貧和社會幫扶等多項扶貧工程。在機關和干部中深入開展了領導干部聯村包戶、“萬戶扶貧攻堅”、“千名干部下基層扶貧增收”、“下基層、促增收、辦實事、轉作風”等多項主題實踐活動，以上幫扶措施，使55.2萬人實現穩定脫貧。2013年以來，全市實施整村推進項目52個，共整合投入各類項目資金24.89億元，扶持1.8萬戶、7萬人穩定脫貧。科左中旗的“十結合”整合資金方式作為典型案例被國務院扶貧辦在全國推廣。

（三）少數民族聚居地區社會各項事業長足進步。

1、新農村新牧區建設扎實推進。2013年，按照“7個100%、20項全覆蓋”的標準，累計整合資金17.4億元建設了100個新農村新牧區。今年，籌資27.4億元啟動實施了700個嘎查村“十個全覆蓋”工程，年內將實現嘎查村全覆蓋。

2、社會保障水平穩步提高。鼓勵和支持創業就業，2013年新增城鎮就業8.7萬人，被評為國家級創業型城市。基本社會保險和城鄉居民最低生活保障標準逐年提高，實現城鄉居民養老保險制度全覆蓋和醫療保險應保盡保。加大安居工程建設力度，累計建成城鎮廉租房、公租房、棚改房67243套，2009至2013年全市共完成農村牧區危土房改造112676戶，農村牧區房屋磚瓦化率超過85%。

3、教育事業迅速發展。基礎教育標準化建設得到加強，民族教育質量明顯提高，職業教育與市場需求結合更加緊密，在校生擴大近4倍。實施校安工程，改造加固420所學校校舍。啟動實施《通遼市學前教育3年行動計劃》，在83個蘇木鎮場、100個中心行政村和30個嘎查村規劃建設了213所公辦幼兒園，在全區率先實現了“每個蘇木鎮、中心嘎查村都有一所公辦園、免費入園”目標。

4、醫療衛生條件得到改善。開展公立醫院改革試點，基本藥物零差率銷售政策有效落實，醫院服務功能不斷提升。投入1000萬元完成20所邊遠貧困衛生院、200個嘎查村衛生室業務用房建設，進一步緩解了少數民族群眾看病難問題。新農合市級統籌標準提高到每人每年390元，政策范圍內住院費用支付比例達到75%以上，最高支付限額達到20萬元，新農合參合率達到95.8%。

5、文化事業成績斐然。科爾沁文化大市建設扎實推進，文化產業得到發展，蘇木鎮綜合文化站和草原書屋實現全覆蓋，在農村牧區創建“村民之家”100個，豐富了群眾業余文化生活，《安代魂》等50多部文化精品獲自治區以上獎勵，列入國家“非物質文化遺產”保護目錄，傳承人數量位居自治區前列。通遼電臺增設蒙古語綜合頻道，開辦14個欄目，周播時間127小時；通遼電視臺增設蒙古語綜合頻道，開辦6個欄目，日播時間17小時以上。蒙文版《通遼日報》發行量達到5400份。

二、貫徹實施民族區域自治制度中存在的問題和不足

我市盡管在貫徹實施民族區域自治制度工作方面取得了一定的成績，但與全面落實黨和國家對民族地區的各項政策的總體要求來看，還有一定差距，還存在一些突出問題。一是地方財力貧弱，基礎設施薄弱。各民族聚居區收支壓力較大，基本處于保工資、保運轉狀態，財政支出基本靠上級轉移支付來解決。財力貧弱，一些配套項目因財力有限被迫停滯，民族聚居區基礎設施還很薄弱，現有的農牧林業、文化衛生、水電路訊等現狀不能滿足經濟社會發展的需要。二是稅收優惠政策落實不到位。一些民貿民品企業，沒有能夠按照有關規定享受稅收優惠政策。一些在民族地區投資營利的企業，利用當地資源獲取高額利潤，但由于注冊地不在民族地區，大量稅收被注冊地收取，形成了民族地區犧牲環境資源、稅收卻被非民族地區收走的不良局面。三是城市民族工作還處于探索和起步階段，城市民族工作的范疇、管理機制仍比較模糊，特別是對少數民族流動人口的管理和服務仍屬空白，容易造成社會不穩定因素的出現，亟需加強和改進。四是民族人才培養力度不夠，民族語言文字保護和發展仍需努力。少數民族干部在一些職業資格考試方面，如司法考試、執業醫師資格考試的通過率較低，使得民族地區少數民族法官、檢察官、醫生嚴重短缺。在司法審判領域、民族地區公共服務領域，通曉當地民族語言文字、風俗習慣的民族“雙料”干部越來越少，無法為廣大群眾提供更有效服務。

三、進一步完善民族區域自治制度的意見建議

針對調研中發現的問題，為更好地貫徹落實民族區域自治制度和《民族區域自治法》，提出以下幾點建議：

（一）要重視加強民族地區經濟發展和扶貧開發工作。一是加強對民族地區經濟社會發展的協調統籌。由市委政府牽頭，各有關部門和旗縣市區黨委政府及各方面專家配合，在深入調研和科學論證的基礎上，統一編制全市民族地區中長期經濟社會發展規劃，為民族地區確定發展戰略、步驟和措施，統籌不同區域民族地區發展。建立民族地區經濟運行情況動態監測機制，加強對民族地區經濟運行及社會發展存在問題和面臨機遇的研究，及時幫助解決發展中出現的困難和問題。二是幫助民族地區培育一批骨干企業和支柱產業。近年來，我市各旗縣市區從縱向來看經濟發展速度都很快，但由于基礎差、起步遲，經濟總量仍然很小，骨干企業和支柱產業較少，特別是經濟效益好、科技含量高、環境污染小的企業和項目較少，財政壓力普遍很大，因此幫助民族地區培育一批骨干企業和支柱產業仍是當務之急。

（二）要認真貫徹有關規定規范稅收政策。一是該享受優惠政策的盡量做到一個都不能少。法律法規對少數民族地區財政配套方面明確規定了優惠政策，但在實際中，這樣的好政策、好規定并沒有得到很好的貫徹實施，一些民貿民品企業沒能享受到應有的稅收優惠政策，使本土民族企業的發展一直受到很大制約。二是不該享受優惠政策的盡量做到一個都不能多。要著手對不符合民族地區的優惠措施進行清理，以提高民族地區綜合發展水平。以往為了招商引資，我們對一些投資項目規定了減免稅費的優惠措施，這些優惠措施曾對引進投資起到了積極作用。但從目前來看，一些項目使投資者獲得了豐厚的回報，但資源枯竭了，環境受損了，群眾怨氣很大，地方政府根據政策還不能收稅，這是不公平的。因此，對一些優惠政策，應當審慎對待，做一次清理，將那些確實能夠惠及民生、擴大就業、促進地方經濟發展的項目納入優惠范圍即可。

（三）要積極拓展城市民族工作。要把城市民族工作提高到戰略和全局高度，充分認識到做好新時期城市民族工作的重要性、必要性和緊迫感，加強組織領導，全面落實各項民族政策和法律法規，把城市民族工作作為一項事關社會穩定、促進城市發展的大事來抓，不斷完善民族政策法規。要加強民族工作部門建設，配齊配強民族工作人員并給予必要經費保障，街道辦事處要設立民族工作專門機構，社區居委會要設立少數民族人口服務站，配備專職民族工作者，做到民族工作有人抓、有人管。要加強少數民族進城務工人員的就業和培訓工作，使其有生活來源，有一技之長，同時對少數民族貧困人口要給予足夠關注和幫助，探索將其納入城市社會保障體系的有效辦法和途徑，維護群眾權益、促進社會和諧。

（四）要加強民族干部人才隊伍建設。做好培養、選拔和使用少數民族干部工作，對于加快少數民族和民族地區經濟社會發展、推進民族團結進步事業和和諧社會建設具有決定性意義。要進一步完善培養、選拔和使用少數民族干部機制，增加少數民族干部數量，改善結構，提高素質。在公開選拔、競爭上崗配備領導干部時，劃出相應名額和崗位，定向選拔少數民族干部。進一步完善錄用、聘用國家工作人員對少數民族公民照顧的規定，采取定名額、定比例、降條件等照顧性措施，確保民族地區少數民族公民能“進得來、用得上、留得住”，逐步使少數民族干部的配備比例和擔任職務更加趨于合理化。