昆明市社會辦醫近五年政策回顧及成效分析

趙金媛，潘華峰 ，王正，林鐘宇，葉曉憲

(1.廣州中醫藥大學經濟與管理學院，廣州市510006;2.廣州中醫藥大學，廣州市510006)

2015年4月26日，國務院辦公廳發布2015年深化醫改重點工作任務，任務要點提出大力推進社會辦醫，要優先支持舉辦非營利性非公立醫療機構，加快推進非公立醫療機構成規模、上水平發展［1］。

目前，我國政府對于衛生醫療事業的投入仍顯不足，解決“看病難，看病貴”的問題仍是我國衛生事業工作的當務之急。因此，鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業作為發展我國衛生事業的一項重點內容，可以解決目前衛生資源不足及分布不均等問題，對于進一步推動我國衛生體制深化改革，解決廣大居民“看病貴，看病難”的問題無疑是行之有效的。自2009年我國將鼓勵社會資本辦醫作為醫改的一項重要舉措以來，中央和地方明確表示鼓勵及扶持社會辦醫力量。但政策尚未完善、社會觀念尚未轉變、缺乏資源及優秀人才都是對社會力量辦醫的沖擊。由此，筆者對社會辦醫國家聯系點城市昆明市近5年社會辦醫政策進行梳理及分析，對昆明市乃至全國社會辦醫政策的完善與創新提供一定的借鑒作用。希望以云南民營醫院政策出臺促進民營醫院改革為例，總結出普遍的民營醫院政策導向與建議。

1 昆明社會辦醫政策的歷史回顧

于2008年出臺的《中共昆明市委、昆明市人民政府關于加快推進醫療衛生改革與發展的意見》《中共昆明市委、昆明市人民政府關于進一步加快民營醫院發展的實施意見》確定了對昆明市民營醫院的扶持及支持力度。2009年中央出臺《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》后，昆明市積極響應，在較快時間制定相關政策鼓勵社會辦醫，并根據現實情況具體制定對民營醫院的扶持與監督制度。昆明市作為全國13個“社會辦醫(國家)聯系點”城市之一［2］，在社會辦醫相關政策的制定與實施上一直處在全省乃至全國前列，歷年衛生工作重點均提及推進多元化辦醫格局。2010年5月10日，昆明市人民政府發布《昆明市公立醫院改革(國家聯系試點城市)實施方案(2010—2012年)》，提出公立醫院改革要吸引各類社會資本參與，實行股份制辦院。合法投資主體在申請改制醫院注冊時可選擇營利性或非營利性經營性質［3］。2010年11月12日，昆明市衛生局發布《昆明市“十二五”衛生事業發展規劃》，提出應正確引導社會資本向民營醫院投入，鼓勵大的投資商進駐醫療領域;并要求落實關于稅收、土地、許可準入、人員待遇、投資獎勵、補償制度等9個方面的優惠政策［4］;2011年6月28日，國家衛生計生委頒布《關于開展有資質人員依法開辦個體診所試點工作的通知》，并于昆明市試點實施，鼓勵符合條件的醫師開辦個體診所，并提出衛生行政部門要及時批準符合條件的醫師設置個體診所的申請［5］。2011年12月12日，昆明市人民政府印發《關于扶持和促進中醫藥事業發展的實施意見》，提出鼓勵和支持建立民營中醫醫療機構，鼓勵藥品零售企業設立中醫坐堂醫診館;民營中醫醫療機構在醫保定點、科研立項、職稱評定、繼續教育、服務準入、監督管理等方面與公立中醫醫療機構享受同等待遇［6］。2012年11月27日，昆明市人民政府印發《昆明市縣級公立醫院綜合改革試點實施意見》，提出加快民營醫院發展，促進多元化辦醫格局形成。醫院稅收方面，民營醫院享受政策優惠［7］。2015年1月12日，十三屆昆明市人民政府第86次常務會議通報議題《關于印發昆明市推動社會辦醫(國家聯系點)工作方案》，并擬定盡快頒布細則［8］。

2 昆明現有社會辦醫政策分析

2.1 準入

鼓勵有資質的醫療衛生技術人才領辦、創辦醫療機構。民營醫院的設置、登記與校驗必須遵照《云南省醫療機構管理條例》。凡符合規劃且法律法規未明確禁止，且符合醫療機構基本標準的民營醫療機構，一律準予設置［9］。允許建立獨立法人的醫學檢驗中心、醫學影像診斷中心［10］。

昆明對民營醫院的市場準入條件進行了統一的規劃，有助于市場規范、公平及可持續性運作。放開市場準入，放寬對營利性醫院的數量、規模、布局的限制，有助于衛生資源流入相對較為缺乏的區域，改善衛生資源不足及分布不均的現況。

2.2 支持

昆明近5年關于社會辦醫的獎勵政策基本是2008年《昆明市促進民營醫院發展獎勵辦法》的補充及細化。昆明市鼓勵各類資本參與公立醫院的產權多元化改造及重組。每年出資300萬元對優秀民營醫院給予表彰獎勵，并成立市民營醫院服務中心進行跟蹤服務［11］。符合條件的民營醫院可以進行年度民營醫院發展專項資金項目申報。每年昆明市衛生計生委組織開展昆明市民營醫院醫療質量和社會評價工作，市委、市政府依據評價結果對成績突出的民營醫院進行表彰獎勵。

目前，我國非公立醫療服務補償機制還不夠公平合理，非公立醫療機構不能獲得國家補貼，往往導致入不敷出的困境。云南省設立民營醫院發展專項資金，并要求落實關于稅收、土地、許可準入、人員待遇、投資獎勵、補償制度等9個方面的優惠政策［3］。此舉有助于減輕民營醫療機構的經營壓力，但目前有關政策仍待進一步具體化。

符合標準的非公立中醫院在醫保定點與公立醫院享有同等待遇［6］。此規定將民營醫療機構的地位提升至與公立醫療機構同等的高度，對民營醫療機構的長期發展有所裨益。將民營醫院納入醫保定點范圍是昆明市較為領先全國的創新點之一。目前，我國民營醫療機構舉步維艱的一個重要原因即負稅過重，難以獲得醫保定點，非公立醫療機構的長期發展往往受到歧視。云南省的做法有助于解決民營醫療機構難以持續性經營的難題。

目前，我國民營醫院的人才隊伍素質普遍不及公立醫院。針對此問題，昆明市關于社會辦醫的政策支持公立醫院與民營醫院的人才流動并推行醫師多點執業試點，人員待遇平等，并支持將個體診所醫生納入社區醫生與居民契約服務范圍［9］。除此之外昆明市醫院管理局及昆明市民營醫院服務中心定期對民營醫療機構進行培訓等。

2.3 監管

加強對民營醫院的監督管理，嚴厲打擊各類非法行醫活動和虛假醫療廣告。衛生行政部門加強對個體診所的監督管理，保障醫療質量和醫療安全。對誠信度低的醫療機構和醫德差的醫務人員給予一定程度的處罰［4］。將違反規定的民營醫療機構的罰款上繳財政，并作為民營醫院發展資金［9］。此類政策有助于整頓市場，杜絕市場化下的不正之風，有助于形成民營醫院與公立醫院公平競爭的環境。

3 昆明市社會辦醫成效與障礙分析

3.1 昆明市社會辦醫成效

2011年，昆明市民營醫院數量、床位、資產和人員比2007年分別增長了59.2% 、124.7%、357.1% 和112.2%［10］。2013年昆明市民營醫院門診260萬人次，同比上升 8.95%，出院 20萬人次，同比上升12.1%［12］。2014年昆明市民營醫院門急診14.73萬人次，出院人數近13萬人次。由表1可見昆明市民營醫院已呈現良好發展的勢頭，在昆明市一系列創新性改革措施下，民營醫院已成為昆明市醫療服務的中堅力量。

表1 昆明市近五年民營醫院發展情況

此外，為了鼓勵社會資本以多種方式參與公立醫院改制重組，2011年昆明市確定市一院、市兒童醫院、市口腔醫院3家公立醫院進行試點改制。市兒童醫院與華潤集團合資經營，開創央企參與公立醫院改革的先河［10］。2013年，昆明市全面完成3家公立醫院的股份制改制工作、為優質醫療資源總量增長作出貢獻，支持醫院人才隊伍建設發展［13］。

3.2 社會辦醫存在障礙

盡管昆明市近5年社會辦醫力量發展逐漸壯大，但同時顯現的問題有:(1)市場魚目混珠，社會觀念仍未轉變。由于存在監管不力，片面追求短期利益等問題，民營醫院在利用媒體進行宣傳時有夸大、虛假等成分，民營醫院在民眾中的口碑遠遠不及公立醫院。信用的缺失導致民營醫院競爭力遠不如公立醫院。(2)政策尚未全面。目前昆明市關于社會辦醫政策尚未細化，口號類政策較多，且未見獨立完整規范醫藥廣告信用的法律，這就為民營醫院鉆法律漏洞創造了機會。(3)缺乏優秀人才。目前民營醫院的人才素質普遍低于公立醫院，針對此問題昆明市以多點執業的方式支持公立醫院與民營醫院之間進行人才流動。民營醫院主要靠豐厚薪酬吸引高素質人才，但在職業發展前景與科研教育等方面，民營醫院較公立醫院明顯不足，多點執業也會帶來更大的工作負荷，因此僅靠薪酬難以吸引高端的醫療人才。

昆明市在社會辦醫方面的政策制定與實施較為及時，反應迅速，能根據自身實際情況具體化制定措施，從各個方面大力扶持社會辦醫力量，同時對市場進行監管。對于全國來說，昆明市關于社會辦醫政策有較大可取之處。同時，對昆明市社會辦醫制定政策提出如下建議:(1)公立醫院不可動搖，民營醫院是補充力量。要在公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展的原則下，大力推進與扶持社會辦醫力量，尤其是基層民營醫療機構的發展。(2)政策制定仍需具體化，扶持長久化。目前關于昆明市社會辦醫的政策仍不夠具體，關于民營醫療機構的優惠政策也未完全闡明。仍需進一步出臺細化政策，促進民營醫療機構長遠經營。同時需更加重視民營醫療機構的人才培養，為民營醫院提供科研與再教育平臺。(3)增強市場監管，打造誠信品牌。目前大眾對于民營醫院仍有一定抵觸與誤解，這需要政府加大市場監管力度，同時對醫療服務質量較高的民營醫療機構給予充足的激勵措施，助力民營醫療機構打造誠信品牌，轉變社會觀念。

［1］ 中華人民共和國國務院辦公廳.深化醫藥衛生體制改革2014年工作總結和2015年重點工作任務［Z］.2015.

［2］ 殷雷.昆明成社會辦醫(國家)聯系點城市［N］.昆明日報，2014－02－12(2).

［3］ 昆明市人民政府.昆明市公立醫院改革(國家聯系試點城市)實施方案(2010－2012年)［Z］.2010.

［4］ 昆明市人民政府.昆明市“十二五”衛生事業發展規劃［EB/OL］.(2010 －11 －12).［2015 －05 －11］.http://www.kmws.gov.cn/zhuanlan/weishenggaigedongtai/2010 －11 －12/1511.html.

［5］ 中華人民共和國衛生部國家中醫藥管理局.關于開展有資質人員依法開辦個體診所試點工作的通知［Z］.2011.

［6］ 昆明市人民政府.關于扶持和促進中醫藥事業發展的實施意見［Z］.2011.

［7］ 昆明市人民政府.昆明市縣級公立醫院綜合改革試點實施意見［Z］.2012.

［8］ 昆明市人民政府辦公廳.昆明市人民政府大事記(2015年1月)［EB/OL］.［2015 －05 －11］.http://www.km.gov.cn/xxgkml/zfgb/szfdsj/690622.shtml

［9］ 云南省人民政府.關于鼓勵社會資本進入醫療服務市場加快民營醫院發展的意見［Z］.2010.

［10］ 趙學鋒.2011昆明年鑒［M］.昆明:云南出版集團公司云南人民出版社，2011:354.

［11］ 昆明市政府.昆明市促進民營醫院發展獎勵辦法［Z］.2008.

［12］ 胡煒彤.2013昆明年鑒［M］.昆明:云南出版集團公司云南人民出版社，2013:387.

［13］ 胡煒彤.2014昆明年鑒［M］.昆明:云南出版集團公司云南人民出版社，2014:434.