財政基本法：一場權力的博弈

柴雯

3月9日，十二屆全國人大三次會議新聞中心舉行“立法法修改與立法工作”記者會。新《預算法》中尤為值得關注的一點是人大在預算權配置中地位的提升。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

近半年時間里，關于“財政基本法”相關內容的專題研討會已經舉辦不下三次。盡管該研討會是由學術界發起的，但參與者不乏財政部、國家稅務總局、國務院法制辦等政府部門官員。

研討會呼吁由全國人大常委會預算工作委員會組織起草財政基本法，減少部門立法的負面影響。在立法進程上，2015年應將財政基本法列入立法計劃。

“目前在公共經濟領域還缺乏一個統攬全局的基本性法規，能將政府財政活動的方方面面以法律形式加以規范。”研討會的參與者、上海財經大學公共經濟與管理學院教授蔣洪向《中國新聞周刊》表示，現有的財稅法規還存在一些空白點，因此設立一部財政基本法很有必要。

政府VS人大

盡管“依法理財”“依法治稅”提了很多年，但仍然存在一些不足。蔣洪向《中國新聞周刊》表示，首先體現在立法方面的不足，法律上還存在很多空白，法律的約束性和權威性不高。其次，新立的法律在很多方面還不完善，比如新預算法提出預算公開，卻并沒有明確公開的內容。這方面的空白，為社會公眾監督公共財政帶來了困難。

在蔣洪看來，預算透明本來是規范政府的一個有力條文，但人大卻在公開內容上“留白”，這就相當于在法律上“放水”。此外，一些立法精神也沒有體現出來。比如預算支出應該法定，沒有經人大審批就不能支出。但現在的問題是，審批后的預算仍可改變內容，甚至可以追加。

“人大將大部分權力甩給了政府，從而削弱了自己的權力，這無異于‘自宮！”身為全國政協委員的蔣洪顯得有些失望。

“其實，人大將立法權交給政府實屬無奈。” 國家稅務總局原副局長、聯辦財經研究院院長許善達告訴《中國新聞周刊》。他回憶了上世紀90年代稅收基本法從提出到“流產”的全過程。

據許善達回憶，當年，稅收基本法和增值稅法一同被列入立法計劃并且明確由全國人大負責起草，但全國人大經過調研發現，這兩部法律的專業性強，涵蓋面廣，法律條文的起草既需要懂得理論，又需要熟悉實踐，光靠人大的人力資源無法完成如此龐大的立法計劃。考慮再三，決定全國人大把起草職責仍交由國務院及相關部門負責草擬法律草案，再提交全國人大審議通過。后來增值稅法由于啟動了增值稅改革，其立法任務只能等待增值稅改革基本完成之后才能進行，而稅收基本法在研究過程中由于對其必要性、緊迫性及主要內容尚未形成共識，就中止了。

今年全國“兩會”期間，修改后的《立法法》正式通過，社會各界對人大收回立法權的呼聲日益高漲，《房地產稅》立法職責已經歸屬全國人大。

但許善達認為，一方面，改革的過程需要時間。當前稅收制度的基本要素尚在改革過程中，稅法由全國人大起草還是有一定的困難，比如增值稅、消費稅。立法權的職責分工在實踐中要充分考慮改革的進程，不能束縛住改革的手腳。另一方面，人力資源的問題依然困擾全國人大，目前的三個稅法都是由國務院起草提交全國人大審議通過的，《房地產稅》明確是由全國人大負責起草，但是可以肯定困難很大。

除了人大和政府的博弈外，中央和地方的博弈也不容小覷。“從依法治稅角度，很多基本原則還沒確定。地方政府收費算不算依法治稅？地方政府是否有權力發布收費條文？”許善達反問并提出大膽的假設，“新預算法已經將地方政府隱性的債務變成了顯性的債務，那么將來的預算法或財政基本法能否將隱性的稅（費）變成顯性的稅？”

“此外，出于審計的獨立性考慮，是否能將審計署的主管部門由國務院變為全國人大？這些，都是需要財政基本法解決的問題。”許善達說。

財稅法治

去年12月份，財政部部長樓繼偉曾在媒體撰文提出，應制定財政基本法和稅收基本法。“財政部對財政基本法是支持的。”一位財政部官員向《中國新聞周刊》透露，“雖然預算法在我國財稅法中的地位十分重要，但它畢竟只是一部程序法，無論怎么修改，都不可能解決所有的問題，尤其是實體問題，必須借助于其他財稅法律制度的建設。”因此，從長期看，需要研究制定財政基本法或者政府間財政關系法，以解決財權的縱向配置、每級預算的收支范圍如何劃分等實體問題。

盡管我國已有《預算法》《稅收征管法》等程序法，還有《個人所得稅法》等實體法，但都不能涵蓋一些基本原則。

許善達舉例稱，比如一個法律條文公布后在實際執行中對一個稅務事件存在對法律條文的兩種解釋，一種對納稅人有利，一種對政府有利，究竟應該依據哪種解釋來處理？對于這個問題，當前會遵循一個基本原則：政府的行政部門和法院應按照對納稅人有利的方向去解釋法律條文，并依據此解釋處理實際稅收事宜。如果政府認為應該按照對政府有利的解釋處理，只能按照立法程序修改條文，將其明確為對政府有利的表述，在完成立法之后的行政和司法行為中按照新表述執行。“像這樣的基本原則，就需要納入到基本法中予以明確。”

然而，我國是否需要專門設立這么一部法律？對此，許善達認為應根據我國國情來定。當前，很多國家并沒有名為“財政基本法”的法律制度，但是有關財政領域重要的基本制度，大多都是在憲法當中有專門的章節規定財政問題。而在我國學術界，對于財政基本法究竟應以什么形式呈現尚沒有定論。

在許善達看來，一般可以采取兩種形式，一是單獨設立一個財政基本法，融入《預算法》的一部分內容和一些稅收基本原則性的內容，在財政基本法下面設有預算法和稅收基本法;二是充實《預算法》，把財政基本法要解決的問題在《預算法》里明確，同時設立稅收基本法。“首先應解決的是法律框架問題，在此基礎上，再來討論具體的法律條文和幾個法律的分工。”

蔣洪則認為，財政基本法應該包含財政活動的方方面面。從現有的法律來看，《稅法》是“收”的法律，《預算法》是“支”的法律。從“收”的角度，《稅法》并沒有包含非稅收入部分，無法涵蓋財政收入的全部內容。而從“支”的角度，《預算法》包含了“四本賬”（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和全國社會保險基金預算）的活動，但并非全部。比如國有資本收益只有小部分納入國有資本經營預算，賬外的收益如何使用卻沒有規定。

“財政基本法應該覆蓋所有的‘收和所有的‘支。除此之外，還應對國有資產的處置和公共債務進行明確規定。即涵蓋收入、支出、資產、負債的所有規則。”蔣洪說。對于該法律的出臺，蔣洪卻顯得并不是那么樂觀，“畢竟新預算法剛修訂通過并開始實施，立法節奏不會那么快，但盡早考慮這一問題，使財政立法取得更多共識還是有必要的”。

許善達則向《中國新聞周刊》描繪了一個完善的財稅法律體系：最頂層應是財政基本法，第二層是稅收基本法和《預算法》，第三層包含程序性稅收法律如《稅收征管法》和若干實體性稅收法律，比如增值稅法、消費稅法、企業所得稅法，等等，也包括國庫法、轉移支付法等相關法律。

“從長遠來看，我們需要財政基本法，因此學術界目前的研討十分重要，勢必會引起有關方面的注意，并最終促使法律的出臺。但還有很長一段路要走。”許善達說。