誰來付“買路”錢

賀斌

專家認為，公路是公共服務，使用者付費是PPP模式中一個重要的償還機制，但在投資前，需要對項目進行充分的可行性研究，如果確實收不回成本，就要考慮為什么要建。如果建設不是單純出于經濟目的，那么政府就要考慮補貼的方式

7月21日，交通運輸部向社會公布《收費公路管理條例》修訂稿。其中，有條款規定“高速公路將長期收費”。修訂稿一經發布，輿論一片嘩然。

以前的公路收費條例規定，政府還貸收費公路的收費期限，最長不得超過15年，中西部最長不超過20年。此次修訂稿則規定，政府收費公路中的高速公路不受償債期限的限制，以實際的償債期為準。

面對高速公路收費時間的延長以及是該收“費”還是收“稅”的質疑，交通運輸部陷入輿論的“風暴眼”。

交通運輸部高調造勢

與以往不同，這一次，交通運輸部顯然是有備而來。早在2013年3月，交通運輸部新聞發言人何建中就在例行新聞發布會上透露，交通運輸部正會同其他四部委辦抓緊修訂《收費公路管理條例》。同年5月8日，交通運輸部組織起草了《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》，并面向社會征求意見。

此后，沉寂了一年半左右，直到2014年底，交通運輸部首次發布的2013年全國和各地收費公路統計公報數據顯示：2010年，全國收費公路收支平衡結果為盈余32億元。2011年至2013年，全國收費公路開始虧損，分別為323億元、566億元和661億元。

盡管數據詳實，彼時仍然引起一片嘩然——長久以來的慣性思維，人們無法將收費公路和“虧損”一詞聯系在一起，于是紛紛質疑數據的真實性。

然而，半年后，2014年全國和各地收費公路統計公報出爐，虧損的情形不但沒有好轉，反而更加嚴重。數據顯示，2014年全國收費公路虧損1571.1億元，比2013年翻了約2.4倍 ，除西藏、海南沒有收費公路外，其余29個省（區、 直轄市）中有25個省份出現不同程度的虧損，僅安徽、廣東、浙江、上海4地出現盈余。

在信息公開的同時，交通運輸部網站開辟了“收費公路怎么看 ”專欄，不但收錄了媒體和專家觀點，還將和《收費公路管理條例》修訂相關的《公路法》《價格法》《預算法》等相關政策法規展示出來，相關部分用紅色標注，十分醒目。

經過充分的前期鋪墊，2015年7月21日，交通運輸部召開專題新聞發布會，介紹《收費公路管理條例》（修訂稿）相關內容。坐陣的嘉賓陣容龐大，不但有交通運輸部內4個相關司局的負責人，還有國家行政學院和交通運輸部干部管理學院2位專家，6位嘉賓從不同角度回答了社會關切的問題。

兩天后，7月23日，交通運輸部再次召開座談會，針對《收費公路管理條例》（修訂稿）向行業內外的專家學者問計。

與交通運輸部的高調相比，發改委、財政部等相關部門則顯得有些低調，在幾個部委網站近期發布的信息中，并無對此事的回應。

此費綿綿無絕期

實際上，中國“貸款修路、收費還貸”的收費公路政策要追溯到1984年之前，當時公路建設單純依靠財政投資，公路基礎設施供給能力不足與社會需求不斷增長的矛盾日益突出。收費公路政策的實施，解決了公路建設資金不足的困局，形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化投融資格局。

根據公布的信息，截至2014年底，中國高速公路達到11.19萬公里，里程規模超越美國，居世界第一位。隨之而來的是30年集中建設帶來的巨額債務：高速公路的資本金投入16562.7億元，債務性資金投入38847.9億元，分別占高速公路累計建設投資總額的29.9%和70.1%。

在現行的《公路法》里，并沒有對高速公路償債期設定具體的年限，這也就意味著，償債期可能是20年、30年，甚至更長。

“新預算法對地方債有嚴格的要求，不屬于地方債的項目信用等級會有所降低，從而會增加融資成本，也會使償還周期延長。相對發達的地區，因為公路使用者多，可能償還周期就比較短，而欠發達地區，由于公路使用者少，償還周期會相對較長。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云向《中國新聞周刊》表示，如果確需建設，但是收費無法覆蓋建設和維護費用，可以考慮通過轉移支付或其他方式來解決，不能無限期收費。

《2014年全國收費公路統計公報》顯示：截至2014年底，中國高速公路還債3639.1億元，債務余額為35208.8億元，還債額約為債務總額的7%。

盡管如此，統計公報認為，中國收費公路債務風險仍處于總體可控狀態。一是當前債務余額與初始債務相比有所減少，說明收費公路整體上債務仍在繼續有效償還;二是2014年通行費收入3916億元，在扣除必要的養護、運營、稅費、其他支出后，剩下可用于償債的資金為2636.6億元，大于當年2101.1億元的還息需求，還可還本535.5億元。這說明收費公路整體上具備足夠的還息能力。

而根據2013年6月發布的《國家公路網規劃（2013年-2030年）》，當年已經完成了國家高速路網規劃的78.8%。

交通運輸部綜合規劃司副司長任錦雄表示，從中國高速公路發展需求看，預計還需要10年左右的集中建設期。待國家公路網規劃全部建成后，即2030年左右，中國高速公路發展將進入一個基本穩定的態勢。到那時，每年增加的債務也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，屆時債務規模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務。

羊毛出在誰身上

償債期結束，并不意味著收費的結束。修訂草案中提出：“特許經營公路中的高速公路經營期屆滿后，由政府收回統一管理，與本行政區域內的政府收費公路中處于償債期的高速公路實行相同收費標準，統一收費。政府統一管理的高速公路在政府債務償清后，可按滿足基本養護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養護管理收費。”

簡而言之，即使償債期滿，高速公路還將繼續收費，以滿足養路支出的需要。

對此，交通運輸部法制司副司長魏東解釋說，目前劃入一般公共預算、有關中國公路發展的稅收主要是兩種，一是車輛購置稅，主要用于公路建設;二是成品油消費稅，主要用于非收費普通公路養護。

“目前成品油消費稅中交通轉移支付資金僅能滿足現有普通公路一半的養護管理資金需求，不具備承擔高速公路養護管理支出責任的能力，高速公路養護資金在償債期和經營期結束后，需要建立科學規范穩定的資金保障制度。” 魏東說。

養護成本究竟有多少？一位不愿意具名的業內人士給《中國新聞周刊》算了一筆賬：按照中國的國家標準，目前高速公路的養護，僅路面部分就分為小修、中修和大修。小修就是日常的維護，發現有裂縫及時填補。大修幾乎相當于重建，費用約是建設費用的1/3左右，一般高速公路的壽命在15年左右，到了這個年限基本上就需要大修。

最關鍵的是中修，費用在建設費的1/5左右。在高速公路的壽命期內，一般會經歷2次以上的中修。但是，高速公路每隔5年都會有國檢，根據檢查情況，對各地道路狀況進行排名。為了迎接國檢，很多地方不惜將本來并不影響通行的待檢路面翻新。“最后檢查結果，都是90分以上，有必要嗎？”上述業內人士說。

在有的地方，甚至會出現同一條路被劃為涇渭分明的兩部分，納入國檢范圍的路面嶄新氣派，而另一半路面則補丁摞補丁，卻并不影響排名。在這種情況下，國檢也就變成浮于形式。

稅費之爭

除去成本因素，作為公共產品的高速公路，償債期結束后，其養護成本該不該由使用者承擔？

實際上，在費改稅之前，收費公路的建設和養護成本是以車輛購置附加費和養路費的形式收取的。

2001年1月1日，《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》正式實施，車輛購置附加費被車輛購置稅所替代。2008年12月18日，國務院發布《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，提高成品油消費稅單位稅額，替代公路養路費等6項收費的支出。

因此，有人擔心，費改稅多年后，高速公路收取用來養路的費用，是一種稅制的倒退。

究竟是收稅還是收費？對此，世界銀行在2006年時曾做過一個估算，如果中國公路的養護資金全部靠收稅來獲得，燃油稅要征收30%，如果連建設和債務償還都要靠稅收解決，油價要增加3倍以上。

而作為中國內地僅有的兩個不對高速公路收費的省區之一，海南省對汽油和使用柴油的機動車輛征收機動車輛通行附加費，其中，汽油按照銷售的數量和征收標準，價外征收，而柴油機動車輛按照核定的征費標準計量和征收標準，定額征收，相當于將高速公路過路費加到了油價里面。

“即便如此，如果讓我選擇，還是寧可繳稅，也不要交費。”上海交通大學經濟學院執行院長陳憲向《中國新聞周刊》表示，稅收的制定要經過嚴格的立法程序，征收有專門的稅務部門，相對更加公平，也利于監管。而交費則缺乏規范，征收隊伍也是一筆龐大的開支，并且增加了監管成本。

交通運輸部對此卻有另一番說法，在《收費公路管理條例》修訂說明中明確提出，“普通公路由政府以收稅方式籌集建設養護管理資金，提供均等化的公共普遍服務;收費公路則由于對不同用路群體提供效率服務為目標，用路者的使用頻次存在較大差異，而宜采用直接收費的方式，其建設養護管理資金主要由用路者負擔，解決稅負不公平問題。”

“這其中可能還存在相關部門之間的博弈。”陳憲猜測道，由于稅和費的征收主體分屬不同的部門，收入的流向也不一樣，因此，繼續收費或許也是出于部門利益的考慮。

“高速公路收費，更多的是管理和社會問題。”交通運輸部一位相關人士告訴《中國新聞周刊》，很早以前，高速公路里程還沒有達到現在這么大規模時，交通運輸部就有專家提出減少收費站，卻并沒有被采納。現在，隨著高速公路建設加快，收費站越來越多，更不可能減少收費站。

建設的步伐不宜過快

過去30年的數據表明，面對滾雪球般越來越多的債務和巨大的養護成本，不能將所有的希望都寄托在使用者付費上，引入社會資本才是治本之策。

2015年5月7日，財政部、交通運輸部公開發布意見，決定在收費公路領域鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。并且提出，收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的，再依法給予融資支持，項目沿線一定范圍土地開發使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的，可考慮給予合理的財政補貼。對符合《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》要求的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規定，申請投資補助。

而在此次修訂草案中，也多處體現了鼓勵推廣政府和社會資本合作模式。通過規范的特許經營制度、合理定價，保障合理的投資回報，從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設。

這或許能對正在觀望的社會資本有一絲推動。

在喬寶云看來，公路是公共服務，使用者付費是PPP模式中一個重要的償還機制，但在投資前，需要對項目進行充分地可行性研究，如果確實收不回成本，就要考慮為什么要建？如果建設不是單純出于經濟目的，那么政府就要考慮補貼的方式。PPP項目中有這樣的一類，政府不是根據使用量，而是根據其提供的設施規模給予補貼，但相對于全國來說，這種類型的項目占比很小。

談到償債期后的收入歸屬問題，喬寶云認為，過去用于補償項目的錢，現在成為了政府資產的自然增值，收入屬于大家，可以用于補償其他尚未還貸的高速公路，也可以用于其他公共服務，但一定要進入預算，統一安排。他建議，對這類公共服務制定收費標準時，要充分聽取民意，以聽證的方式進行。“如何讓最終的定價得到老百姓真正的認可，這對政府治理能力也是一個巨大的考驗。”

“無論PPP還是地方政府債務，都會影響到銀行的壞賬，所以要適當控制規模，攤子不能鋪得太大。”陳憲表示，盡管在經濟下行的時候，通過推動基礎設施建設，能拉動當地經濟增長，但高速公路修好后，償債能力和現金流都變得較差，這種情況下，如果使用者不多，很長一段時間內別說還本，付息都很困難。因此，政府要充分考慮償債成本和過程中發生的其他問題。