浦東對“消極改革”說不

閔杰 郁玫

浦東的最大挑戰，“在于政府治理能力的優勢，還沒有轉化為市場主體公平競爭的環境優勢”。浦東唯有轉變以政府為主導、靠行政手段、通過巨額固定資產投入來強力拉動經濟增長的模式，遵循市場經濟規律，更多運用市場機制和市場手段，更多運用創新的思維和改革的路徑，來營造大眾創業、萬眾創新的環境，這才是浦東作為改革樣本的要義所在

當浦東開發的25年經驗還被別人奉為圭臬的時候，這個改革開放的“新窗口”已經在醞釀新一輪的全面改革了。

這是一個從農田中崛起的“改革樣本”。從1990年至2014年，上海浦東經濟總量增長了118倍，地區生產總值達7110億元人民幣，吸引了世界500強企業中的308家落戶于此。因此，有人說，浦東已經從“創一代”變成了“富二代”。

日子好過了，改革還要不要？其實，從2005年開始，浦東在成為首個國家級綜合配套改革試點地區的同時，就開始了“二次創業”。

10年以后，“二次創業”不僅沒有停歇，擔子卻越來越重了。上海要建具有全球影響力的“科技創新中心”，浦東作為核心功能區依然責無旁貸。

但改革顯然不能再走老路。當老的理念落伍了，老的工作機制不靈驗了，老的方法不管用了，改革的動力從哪里來？

“有人認為現在依法依規、照章辦事，各部門各司其職、運轉有序，一切都井井有條，干嘛要改呢？”在最近的浦東新區第三屆委員會第八次全體會議上，上海市委常委、浦東新區區委書記沈曉明直陳“消極改革”的病癥，分析表和里、因和果，并為此開出藥方——思想解放。

當中國走到重大改革的關口，觀念的檢視和自我革命，成為繞不過去的坎兒。在沈曉明看來，“當前浦東二次創業處在關鍵階段，發展進入新常態，改革進入攻堅期，轉型進入關鍵期，工作的難度很大、要求很高、責任很重。浦東又到了亟需解放思想的關口。”

自貿區要“敢改”也要“會改”

今年4月27日，上海自貿試驗區正式擴區，新納入的三個片區是陸家嘴、張江和金橋，面積從原先的28.78平方公里，擴展至120.7平方公里，成為全國唯一有完整行政區劃的自貿試驗區。

很多人將此理解為上海自貿試驗的“2.0時代”，意味著自貿試驗范圍更大、層次更高、領域更廣。

不過，自貿區成立近兩年，各方評價不一，有贊有彈。有人認為，自貿區改革進展不夠快。也有企業提出，感受不到自貿區試驗帶來的明顯效果。

“我們希望聽到關于自貿區的各種聲音。”中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會副主任朱民對《中國新聞周刊》表示，上海自貿區以制度創新為核心，改的是制度而不是政策，改革的難度大，紅利釋放的時間也會更長，“曾有外地政府前來考察學習后詢問，除了制度改革之外，是否還有更核心的優惠政策，但我們確實沒有。”

“上海自貿區站位比較高，提出來的改革措施，改革力度大，涉及方面多，需要協調的方面和克服的困難也多。”朱民坦言，目前的進展和市場的預期有一定差距，“但我們會朝這個方向一直努力。”

今年4月，上海自貿區的“深化改革方案”在國務院獲批，有了一些新的提法，例如“探索建立采信第三方信用產品和服務的制度安排”“配合國家有關部門試點建立與開放市場環境相匹配的產業預警體系”等。

不過，以負面清單管理模式為核心的投資管理制度，以貿易便利化為重點的貿易管理制度，以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度，以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度，仍舊是上海自貿區改革的重點領域。

“主要是改自己，核心是政府職能轉變。”朱民曾負責上海市外商投資管理工作，與外商的一次交流讓他印象深刻，“我問他，上海的投資環境與其他地方有什么區別。他的回答是，拿同一個政策去問不同的部門和不同的人，得到的答案是一樣的。”

在朱民看來，這意味著上海法制化的營商環境較好，是上海的優勢，但某種程度上，也成為上海的劣勢，“大家都按規則辦事，不敢越雷池一步。”

這種改革動力不足的傾向也成為上海市和浦東新區主政領導的心頭之憂。中共中央政治局委員、上海市委書記韓正多次要求上海市干部，要“打破壇壇罐罐、拆除籬笆圍欄，增強改革創新的思想和行動自覺”。

浦東新區區委書記沈曉明在近期的講話中，把“消極改革”的問題，剖析為“六不”：不愿改、不必改、不會改、不放心、不敢干、不暢通，觀點和案例都十分犀利和尖銳，直指改革癥結。

對既有規則的突破成為自貿區改革的一大挑戰。“許多企業感到辦事人員的態度很好，但問題就是解決不了。”沈曉明認為，癥結在于，對待規則過于死板。例如，按目前規定，企業注冊和股權變更要求全部股東必須同時到場筆錄和錄像，但是對于創新型企業來說，引進投資和投資退出很頻繁，創業投資人都是滿世界找項目，要求所有投資人同一時間到場，幾乎不現實。“真正有影響的改革都是突破現有規定的，抱著原來的條條框框不放，改革就失去了意義。”

“自貿區運行22個月來，我們最大的一個體會是，要形成一個有效的事中事后監管制度，才能說服上級主管部門和兄弟部門，一起參與到改革中來。”朱民坦言，制度體系的改革是有層次的，既有上下認識一致的地方，也有上下認識不一致的情況，“我們的確遇到很多情況，我們提出的改革方案，國家主管部門覺得有難度，原因在于，他們的立足點是現行的管理體制和辦法，你必須說服他，他所擔心的問題在新的監管體制下不會出現。”

“現在的難度在于，在市場經濟的法制體系基本建成的情況下進行改革，哪一項不涉及到法制體系的規定？”朱民對《中國新聞周刊》坦言，現在改革已經脫離了單項政策的逐條修改，已經進入到一個全面、深化和系統性的改革階段，“中央把改革試點放在上海，就是希望上海撕開一個口子，趟出一條路子。”

很多人將自貿區的使命歸結為一句話：以開放倒逼改革。“只有開放了，才能引進多元的市場要素，才知道我們的漏洞在哪里。”朱民表示，現在擴大開放也進入了深水區，“擴大開放已經第三輪了，余地在哪里？”

以對外資的管理為例，朱民認為，目前的層次還不夠深入，“國外的負面清單，雖然很短，但百分之八九十都集中在服務業。我們對制造業限制偏多，對服務業的限制偏寬泛，導致透明度不高。”

“自貿區的改革，客觀上要求你必須是行家，否則你提不出與國際接軌的監管辦法。”朱民認為，這就需要解決改革中“不會改”的問題。

“要從鎖大門，到鎖小門，最后到以后能鎖抽屜。”朱民坦言，現在的問題是，都鎖在大門上，背后的原因是研究不深、研究不透。“新版的負面清單在金融方面有個很大進步，過去只有4把鎖，鎖的是4個大門，現在有14把鎖，鎖的是14個小門。這并不是限制多了，是我們的監管更成熟、更透明了。”

不能老調重彈

在上海本地甚至外省市的很多區域看來，上海浦東是讓人艷羨的，不僅占了自貿區的天時地利，還將成為上海“科創中心”的核心功能區。自貿區與科創中心的疊加和聯動效應，將為創新領域的規則探索提供寶貴的試驗田。

不過，精明務實的上海人總不習慣過于樂觀，未雨綢繆的憂患似乎是與生俱來的。浦東“離國際影響力、離代表國家參與國際競爭還有很大差距……如果不拿出切中要害、讓人眼前一亮的扎實舉措，科創中心建設只能是老調重彈、很難突破。”浦東新區區委書記沈曉明在最近的講話中說。

這也正是外界對上海創新能力的擔心。一些人并不看好上海的創新，理由是，上海無論在創新型企業的活躍度，還是創新人才的集聚方面，與北京、深圳，甚至相鄰的浙江杭州相比，并不占據優勢。

被反復提及的一件事，是上海錯過了“BAT”。近年引領創新風潮的華為、小米等新興巨頭，也都不在上海。在互聯網經濟風生水起的年代，這讓上海的經濟成色稍顯黯淡。

“這其中沒有偶然性因素，就是必然的結果。”浦東新區科委主任唐石青對此毫無避諱，“在上一輪的發展中，上海走的路，不太適應原創企業在此發展。”

“上海在過去30年中，可能更加關注國企，國企成長得非常壯大，剩下的一塊又讓渡給了外資。”唐石青告訴《中國新聞周刊》，由此導致的問題就是經濟布局上的“顧此失彼”，不論是在政府的財力投入和企業的生存空間上，都出現了“顧大不顧小”的問題，“民營企業、尤其是創新型的小微企業在上海的成長空間很小，這是需要認真反思的問題。”

在創新能力受到質疑的時刻，中央卻把建設全球影響力的“科技創新中心”的擔子交給上海。“這是改變一個城市甚至區域增長模式的必然。”唐石青解釋，上海在前沿科學和原創研究的絕對實力上不如北京，中央此舉除了彌補上海的不足，更希望讓創新能力和經濟活力產生化學反應，“這也是給全國做的一個試驗，在經濟如此活躍的地方，尚且需要改變經濟增長模式，更何況其他地方？”

今年5月，《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》正式出臺，政府部門自我“革命”占了很大比重——對企業創新投資項目，取消備案審批;放寬“互聯網+”等新興行業市場準入管制;改變部門各自分錢分物的管理辦法，建立跨部門的財政科技項目統籌決策和聯動管理制度。

“過去引進企業基本是靠‘賣地、蓋樓、返稅的‘三板斧，現在越來越不靈了。”浦東新區區委書記沈曉明以此說明，改革中的“老經驗、老辦法”不管用了，“要解決消極被動，‘不必改的問題。”

“政府在科創中心建設中應該扮演什么角色？”唐石青認為，第一是創新活動的推動者而不是引導者和組織者，第二是創新環境的營造者，第三是創新秩序的維護者，“市場能做的都讓市場去做，有些地方連政府引導都不需要。”

“雖然也有市場失靈的情況，但總體上市場機制要比政府機制更高明，資源配置更加有效。”沈曉明認為，觀念的解放還要解決包攬包辦、“不放心”的問題。“比如孵化器。政府搞的孵化器，大多只是提供辦公場地，再加上一些技術研發的設備，而民營孵化器提供的服務就豐富得多，包括天使投資、介紹投資人、財務、人事和稅務外包服務，創業者之間的資源共享等。”

圍繞上海科創中心建設，浦東目前正在編制一系列行動計劃，張江高科技園區轉型為“張江科技城”是其中的重頭戲。

唐石青告訴《中國新聞周刊》，在“張江”20多年的發展中，前面一半的時間建成了張江工業園區，后面一半的時間建成了高科技園區，未來要建成張江科技城，其中的路徑在于，“中科院在張江將建設一大批科學設施，浦東會圍繞這些設施建設張江綜合性國家科學中心，布局公共研發平臺和技術轉移平臺，構成一個從基礎科學到技術轉移到產品中試，最終實現高技術產業化的完整鏈條。”

讓公章真真實實減下來

今年4月底，上海自貿區正式擴區，管理架構也隨之調整。上海自貿區管委會和浦東新區政府合署辦公。政府職能轉變成為自貿區“深化方案”的重要內容，以自貿區理念改造浦東地方一級政府，努力建設高效、透明的政府，也成為浦東新區的改革目標。

上海市政府副秘書長、浦東新區區長孫繼偉曾表示，一份浦東新區政府職能全面轉變的方案正在制定中，將貫穿“負面清單+權力清單+責任清單”主線，突出市場化、國際化、法治化理念，基本可以簡化成“1+3+2”方案，在年內和近期陸續推出。

在浦東的方案中，建設領域成為改革的試點之一。“建設領域比較復雜，久攻不下，環節多，難度大，透明度低。”朱民對《中國新聞周刊》回憶，2009年左右，一個外資企業給上海市領導寫信，反映修改一個建筑項目，需要蓋130多個章，程序走完要1年半。當時市領導批示進行梳理，但發現梳理完之后還是減不下來，“所有程序都有法律規定，萬一出了事情，誰愿意承擔責任？”

在朱民看來，這輪改革最大的目標是，要通過自貿區的制度創新，讓這些章真真實實的減下來，“辦法不是說簡單把現行規定給廢了，而是形成新的事中事后監管的辦法，要探索出一套市場化的相互制約的體制和機制，去解決原來用章解決或難以解決的問題，探索既能提高審批效率、又能保證辦事質量的一條路。”

在國務院批復的上海自貿區“深化方案”25項內容中，有12項是關于政府職能轉變的。未來，在浦東凡是沒有行政許可的審批事項將全部取消，凡是市區兩級依據規范性文件設定的行政權力將爭取率先取消，凡是“紅頂中介”將全部取消和放開。

如果說改革開放之初的思想解放是涉及意識形態的轉變，這一輪的觀念轉變，是要觸及比觸動靈魂還要困難的既得利益。以簡政放權為例，沈曉明尖銳地指出，在政府下面還有個大“拖斗”，就是事業單位。很多政府職能并沒有轉讓給市場和社會，而是轉讓給了這些“拖斗”，“這些‘拖斗有一部分已經成了‘紅頂中介，帶著市場的帽子，拿著政府的鞭子，收著企業的票子，供著領導干部兼職的位子。”

除了利益的羈絆，權力思維也在作祟。“有的害怕手中無權，事情難辦，今后對企業、對基層喊不動、叫不應;有的擔心機構調整了、編制減少了，對下邊的同志難以交待;有的是迷戀門庭若市、朝南坐的感覺，習慣于前呼后擁。”

領導干部的改革顧慮也普遍存在。“比如國資創投，財政‘補改投，一定會出現投資失敗的情況;國資擔保，一定會出現呆賬壞賬損失。現任領導是鼓勵的，換一任領導，會不會再追究責任？如果扣上國資流失的帽子，麻煩就大了。”為了打消領導干部的顧慮，沈曉明為此拍板說，“如果因為真干事，真改革而犯了錯、出了問題，區委將毫不猶豫的把責任擔起來。”

浦東的最大挑戰，“在于政府治理能力的優勢，還沒有轉化為市場主體公平競爭的環境優勢”。浦東新區宣傳部在一份調研報告中提出，浦東唯有轉變以政府為主導、靠行政手段、通過巨額固定資產投入來強力拉動經濟增長的模式，遵循市場經濟規律，更多運用市場機制和市場手段，更多運用創新的思維和改革的路徑，來營造大眾創業、萬眾創新的環境，這才是浦東作為改革樣本的要義所在。

在一些研究者看來，從1990的浦東開發，到2005年率先在全國開展綜合配套改革試驗，再到2013年率先落地全國第一個自由貿易試驗區，為中國未來提供“改革樣本”成為浦東存在的價值。

“浦東發展增加一些經濟總量固然好，但它的意義不限于此，而在于窗口作用、示范意義，在于敢闖敢試、先行先試，在于排頭兵的作用。”國家主席習近平早在2010年對浦東所說的這番話，成為如今理解浦東“改革樣本”角色的最好注腳。