設立住房銀行分歧待解

王全寶

6月15日，住建部聯合財政部、中國人民銀行發布的2014年全國住房公積金年度報告顯示，截至2014年底，全國住房公積金繳存職工達到11877.39萬人，比上年增長9.19%，年末提取總額37806.26億元，占繳存總額50.51%;其中，住房消費類提取5714.52億元，占提取總額75.37%。

這是時隔六年之后，全國住房公積金再次曬出家底。值得注意的是，根據報告可以推算出全國住房公積金繳存余額資金運用率已超過70%，如此大額的資金運用率與商業銀行相差無幾。

然而，如何管理好如此龐大的公積金繳存余額資金顯然并非易事。“所以，住建部呼吁設立國家住房銀行，但是目前沒有實質性進展，相關部門也只是意向性接觸，但是分歧較大。”一位不愿具名人士對《中國新聞周刊》透露。

兩個月前，國家住房和城鄉建設部住房公積金監管司司長張其光和處長崔勇曾撰文表示，設立國家住房銀行的條件已經成熟，并且稱，國家住房銀行是以住房公積金制度為基礎，設立政策性住宅金融機構。

上述知情人表示，設立國家住房銀行應該進行廣泛討論，其設立的必要性以及銀行屬性等問題也需要進行論證;另外，哪個部門對其進行監管也是爭議焦點，只有協調好各方利益，國家住房銀行的設立才能破局。

經濟風險的“導火線”

去年，中國經濟增長7.4%，通貨膨脹2.0%，城鎮新增就業超過1300萬人，呈現中高速增長、低度通貨膨脹和充分就業的形勢。但經濟運行不確定性增加，風險持續發酵并日益顯現。

張其光和崔勇撰文表示，目前，房地產業仍是我國經濟增長的主要動力，經濟“房地產化”短期內難以扭轉。

數據顯示，去年全年房地產開發投資9.5萬億元，同比增長10.5%，增速呈逐月下降的態勢。商品房銷售面積12.1億平方米，同比下降7.6%，除四季度略有回暖外，降幅呈逐季加大態勢。70個大中城市中，新建商品住宅銷售價格月同比下降的城市個數從上半年的1個增加到12月份的68個。“9月央行放寬個人住房貸款政策后，市場預期有所改善，但多數城市繼續低迷，下行趨勢仍然明顯。”

張其光和崔勇進一步分析認為，房地產是經濟風險“導火線”。房地產業過快收縮，將對宏觀經濟產生連鎖反應和共振效應，比如加劇產能過剩矛盾、誘發平臺債務違約和引爆影子銀行風險等。

可以佐證的是，2014年，房地產開發投資占GDP14.9%，約是美國、印度、臺灣地區房地產投資高峰時期的3倍。根據瑞銀估計，房地產占我國總需求比重高達1/4。如再考慮房地產和其他行業的產業關聯，房地產占GDP比重超過1/3。30%社會融資投向房地產，30%固定資產投資在房地產，70%家庭資產集中在房地產，50%地方財政收入以上依靠房地產。

房地產在經濟投資比重如此巨大，如何控制房地產萎縮帶來的風險顯得尤為重要。

“今年，我國房地產市場進入深度調整時期。與2008年和2011年那兩輪調整不同，這輪調整是在沒有行政干預情況下的市場自行校正。” 張其光和崔勇由此判斷，中國房地產市場已經發生結構性變化，從供給約束轉化為需求約束。如不能有效增加住房需求，房地產下行趨勢將難以遏制。

2010年的第六次人口普查數據顯示，2010年，中國城鎮存量住房為203億平方米，此后4年又有42億平方米竣工，扣除拆遷住房后，2014年底城鎮存量住房約240億平方米，城鎮戶均住房接近1套。2014年底，中國在建住宅59億平方米，將在未來2至3年內入市。“按商品住宅年銷售面積10億平方米估算，今后幾年房地產市場形勢將更為嚴峻。”

上個世紀90年代末，中國推行住房制度改革，通過出售公有住房、建立住房公積金制度、實行住房貨幣化分配等措施，培育個人住房消費能力。

2003年后，政策重心從培育消費需求轉向調控住房供給，導致供需結構失衡，房價持續上漲，不得不推出限購限貸等行政措施，通過大規模建設保障性住房，對沖房價上漲壓力。

5月14日，河南鄭州市百花路住房公積金辦事大廳門口，購房者為辦理公積金貸款業務排隊等號，徹夜露宿街頭。圖/CFP 圖片編輯/陳俊丹

“目前，商品住房和保障性住房建設規模巨大，化解產能過剩、地方融資平臺和影子銀行風險，守住不發生區域性和系統性風險底線，需要轉變住房政策取向，從調控供給轉為培育需求。”為此，張其光和崔勇建議，加快改革住房公積金制度，將各地住房公積金管理中心整合為國家住房銀行，向繳存住房公積金職工提供低息住房貸款，增加中低收入家庭住房消費需求。

呼吁設立住房銀行

在房地產風險易引發經濟風險的情況下，加上住房公積金制度改革的現實需要，張其光和崔勇認為，目前設立國家住房銀行條件已基本成熟。

實際上，關于成立住房銀行的呼聲幾年前在學術界就存在。2009年，經濟學者馬光遠就曾以《住房公積金應該轉為住房銀行》為題呼吁廢除住房公積金制度，以住房銀行和購房減稅政策代替。

2012年全國兩會期間，全國政協委員、上海社會科學院部門經濟研究所教授張泓銘就曾建議，建立一個住房保障主力融資渠道，例如中國住房保障銀行，“這個銀行可以吸儲，可以吸納存款，為住房保障金放貸，如果銀行虧本的話，國家可以不收它的營業稅、所得稅，保持它的低成本經營。這樣可以很大程度上解決保障房的資金來源”。

在學術界呼吁設立“住房銀行”的同時，政策性改革依據在官方也被提了出來。2013年中共十八屆三中全會《決定》23條提出“研究建立住宅政策性金融機構”，45條要求“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”。

去年4月，國家開發銀行開始組建住宅金融事業部，用以專項開展棚改等保障性安居工程業務，這一度被視為中國版的“住房銀行”呼之欲出。

據國開行人士透露，該住宅金融事業部將實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。“住房金融部應該算是政策性住房金融機構的一種嘗試，主要是為了解決棚改和保障性住房的建設資金需求。與設立國家住房銀行的資金要求差距很遙遠。”

張其光和崔勇認為，住房公積金資金規模巨大。截至去年底，全國住房公積金3.7萬億元，住房維修資金約5000億元。如允許每年發行專項金融債券1萬億元，今年資金規模接近6萬億元，2020年預計達到20萬億元，可基本滿足首套和改善性自住住房的低息貸款需求。另外，全國住房公積金貸款風險準備金已接近800億元，其中500多億元為超額撥備，可轉化為住房銀行資本金。

對于未來設立國家住房銀行，張其光和崔勇還提出了具體構想建議，目前全國共有管理中心342個，業務網點2651個，從業人員3.8萬人，可充分利用這些機構、網點和人員，組建國家住房銀行分行和支行，中央設立總行，對各地分支機構實行垂直管理。

定位和監管存分歧

實際上，住房銀行也曾有過歷史性嘗試。上個世紀80年代，中國人民銀行批準在煙臺、蚌埠兩市試辦城市住房儲蓄銀行來配合住房制度改革的需要。

煙臺和蚌埠的住房儲蓄銀行的建立初衷，是專門辦理與房改配套的住房基金籌集、住房信貸以及結算等政策性金融業務。1989年，中央政府下令出臺政策限制所有銀行不得批準房地產開發貸款，因此，煙臺住房儲蓄銀行向央行申請開展工商業企業貸款業務，煙臺住房儲蓄銀行轉向商業銀行經營模式。

2000年，蚌埠住房儲蓄銀行被當地城市信用社合并;2003年，煙臺住房儲蓄銀行進行股份制改造，正式成為股份制商業銀行。

知情人對《中國新聞周刊》指出，歷史性嘗試失敗的主要原因在于住房儲蓄銀行定位不清，究竟是商業銀行還是政策性銀行的問題并沒有明確。“此次呼吁設立的國家住房銀行同樣也存在定位的問題，是商業銀行還是政策性銀行？還是兩者的融合？住房行業本身具有一定的社會效應，尤其是中低檔商品房和廉租房仍然屬于生活的必需品，在某種意義上具有公共物品的性質，住房和住房融資都帶有濃厚的社會性和政策性。所以住房融資可視為商業性與政策性的混合。”

“除住房融資有其特殊性以外，未來銀行監管等問題都是需要進一步明確的，這也是分歧最大的問題。”上述知情人說。

當下，住房公積金歸口為住建部監管，如果設立國家住房銀行，歸口是否銀監會或者央行監管都值得進一步商榷。

作為住建部專家委成員，張泓銘接受采訪時認為，各方對于住房保障銀行設立存在分歧的關鍵，是涉及到各種復雜的利益。“當前的住房公積金主要放入中國建設銀行的賬戶中，其增值收益由建行及相關監管機構獲得，一旦建立住房保障銀行，資金池發生改變，亦將面臨重大利益調整”。

1998年，以時任中房集團董事長孟曉蘇為課題組長的房改課題組的課題報告首次提出“設立住房銀行”。該報告建議說明住房銀行是“非營利的政策性金融機構，服務范圍只包括國家劃定的普通住房建設、經濟適用房建設與房改住房等，而不承擔高檔住房、辦公樓的開發”。

“未來住房銀行應明確為非營利屬性，嚴格劃定服務范圍，強化其社會屬性。”上述不愿具名人士告訴《中國新聞周刊》。