城市復雜性危機管理的失靈與對策

王宏偉

自2003年抗擊“非典”以來，我國應急管理以“一案三制”為核心，在應急預案以及體制、機制、法制建設上取得了長足進步，極大地提高了突發事件的應對水平。但是，隨著城市化進程的快速發展，城市經濟、社會、生態環境系統的復雜性、耦合性日益增強，城市關鍵基礎設施的脆弱性不斷加大。在現代化城市中，低概率、高影響的復雜性危機時有發生。我國應急管理體系的設計以低度復雜性、低度不確定性的常規突發事件為核心，應對城市復雜性危機經常失靈，成為制約我國應急管理能力進一步提升的瓶頸。

城市復雜性危機的特點

一般而言，常規突發事件重復發生，信息清晰、明確，有規律可循，其演進機理比較簡單，影響范圍和損害程度有限。應急管理者可以調動本地資源，按照程序予以有效應對。各有關部門按照各自事先明確的職責和應急預案的規定，趕赴現場進行處置，復雜程度較低，我國現有應急體系擅長應對此類突發事件。但是，在快速城市化過程中，應急管理者不時要面對復雜性危機。它們是非常規的，具有以下三大特點：

一是低概率、高損害結果，且結果難以被有效控制，發生后往往會造成社會恐慌。與常規突發事件相比，城市復雜性危機發生的概率較低。例如，北京“7·21”暴雨為61年一遇，但是，其損害結果非常高，造成了嚴重的城市內澇和遠郊區縣的山洪、泥石流，引起了國內外輿論對城市安全的廣泛關注。不僅如此，誘發城市復雜性危機的致災因子往往發生作用的時間十分短暫，令人猝不及防，使事前的準備措施及臨時性的風險減緩工具不能有效發揮作用。所以，當復雜性危機發生后，應急管理者主要面臨的任務是斬斷危機傳染與擴散的鏈條，最大限度地降低危機所造成的影響，避免一類危機引發另一類危機。

二是不可預測性與不確定性，人們很難對其進行監測并發布預警信息，并且危機的發生、演進都充滿不確定性，既往的處置經驗出現失靈。有些特大火災爆炸事故，在性質上往往不單單是安全生產事故，而是一場城市復雜性危機，具有高度的不確定性。其發生不僅不能預測，更不能預警。爆炸瞬間發生，幾乎沒有給現場處置人員及周邊區域公眾預留足夠的疏散時間。在災難發生之后，人們并不知曉何種危化品起火、爆炸，也不能依據已有的經驗進行處置，危機具有很強的不確定性。應對復雜性危機，應急管理者的創新與臨機決斷能力至關重要，單純依據既往的應急經驗或墨守既定的應急預案無疑會導致應急效率的低下。

三是跨界性，即跨越地理邊界、職能邊界和時間邊界，使應急部門日常設定的清晰職責發生紊亂。復雜性危機不受地理邊界的約束，所以相鄰區域應開展應急合作、相互支持。同時，復雜性危機也不受職能邊界和時間邊界的約束。在突發事件應對的制度設計中，不同性質的突發事件對應著不同的主要責任部門。但是，復雜性危機在長時間的演進過程中會跨越日常設定的職能邊界，需要多方協同。例如，2005年，東北某化工廠的爆炸本來是一場企業內部的安全生產事故。但是，在滅火的過程中，消防用水將化學殘留物沖到了松花江中，引發了生態危機，造成了不同屬地之間的矛盾。

目前，我國正處于從工業社會向后工業社會過渡時期，工業社會的問題未解決，后工業社會的問題又接踵而來。在過渡時期，我們既要補上工業化的課程，同時又要追趕后工業化的浪潮。在應急管理領域，這表現為：既需要完善現有體制、加強常規突發事件的應急能力，更要超越現有體制、提高復雜性危機的應對水平。兩者之間可能存在矛盾，如何取舍和解決？相比較而言，后者比前者更為重要，因為：第一，我國已經進入工業化后期，即將邁入后工業社會，應急管理要具有一定的前瞻性;第二，經過十多年的建設，以“一案三制”為核心的建設強化了常規突發事件的應對能力，復雜性危機應對成為我國應急管理一塊必須彌補的“短板”;第三，復雜性危機所產生的負面影響和危害后果更大，更有可能引發社會的不安與恐慌，也更容易成為媒體和輿論熱議的焦點。

現有應急模式存在的問題

中國是一個政府主導型社會，有著高度集權的行政體制。在應急管理中，我國強調自上而下確立標準化的模式和流程，強調指揮—控制理念，賦予各相關部門、主體的靈活、創新的空間不足，使得我國現有應急模式不能有效應對快速城市化進程中的復雜性危機，這主要表現在：

第一，以行政部門日常職能為基礎構建應急體系。我國主要以行政部門的日常職能分工為界限，確定其在應急體系中的角色和地位。在常態管理中，各個部門雖然有爭功諉過的現象發生，但總體上還是可以做到各司其職、各守其責。而復雜性危機是流動的，常常跨越日常職能分工的邊界，這會放大部門分割、條塊分割、地域分割的缺陷。危機應對是要承受一定政治壓力的行為，權責清晰的行政單位可能會出于“各掃自家門前雪”的心理，不能形成危機應對的整體合力，錯失危機控制的最佳時機。從理論上講，應急管理體系應該是一個復雜的系統，內部組成部分之間要存在互動關系。但是，當復雜性危機發生時，各個部門可能會延續日常思維的慣性，一如既往地以職責分工為界，畫地為牢，缺少必要的合作與協調。

第二，忽視真實危機情境的復雜性。復雜性危機發生的情境是異常動蕩、復雜和不確定的。危機現場的信息匱乏、沖突與模糊現象同時存在，決策具有很大的風險性。危機的演進往往是一個抽絲剝繭的過程。只有這個過程完成后，危機的結構和演進路徑才可能被看得一清二楚。因而，反思危機應對必須處于危機決策者的真實情境方為有效，而不能從事后的已知信息觸發，得出危機決策者應做出何種決斷。在應急管理制度設計過程中，我們不能過于理想化，片面追求危機處理的標準化、程式化。人們對于復雜性危機的不確定性具有天生的厭惡感。為了實現以靜制動、以不變應萬變，我們希望用完全理性化的制度來削減、抵消危機的不確定性。以應急預案為例，人們基于既有的經驗和對未來的預測來制定詳細的應急預案。但是，每場復雜性危機都有自己與眾不同的特點，使得既有的經驗不能完全發揮作用。而復雜性危機的具體情境又是不可預測的，預案所體現的計劃永遠也趕不上危機情勢的變化。所以，復雜性危機應急制度的設計不能一廂情愿地簡化真實的危機情境，因為這無異于削足適履。

第三，過分強調指揮—控制的理念。我國應急體系借鑒軍事系統的應戰經驗，特別突出指揮—控制的理念，如強調“統一指揮”、“一切行動聽指揮”等。如果說指揮—控制理念在工業化時代的戰爭中是有效的，則其在后工業化時代則是低效的、甚至是無效的;如果說它在軍事斗爭中是相對有效的，則其在復雜性危機應對中則是低效的、甚至是無效的。在復雜性危機發生后，信息瞬息萬變。但是，按照指揮—控制的理念，信息要逐級上報、匯總給指揮中心，指揮中心再逐層下達、分解任務。在這個過程中，信息存在流失、扭曲的可能，傳輸速度非常緩慢。盡管我們主張必要時信息可以越級上報，但越級上報實際很少發生，而一味按部就班地處理信息無疑會影響危機決策的效率和質量。

構建多元共治網絡

為了有效應對城市復雜性危機，我們必須要改變既有的思維模式，拋棄將復雜危機現象簡單化的傾向，從而做到直面動態、不確定的危機情境。我們認為，我國應以政府為核心，充分調動社會應急潛力，構建全社會共同參與的多元共治網絡，即政府加強與市場、社會力量的聯系、溝通與合作，同時適度向社會分權，形成扁平化的應急體系。政府、市場及社會組織彼此之間協商、合作、互動，共同組成一個以應對復雜性危機為共同任務、以實現公共安全利益最大化為共同目標、以合理分工為基礎的多元共治網絡體系。這個網絡由多元行動者構成，彼此之間具有相互依賴性，形成一系列持續、動態的關系，是一個復雜適應性系統。構建多元共治網絡應注意以下五個方面：

第一，強調整體的理念，將各個組成部分放在整體的框架下加以考量，而不是將整體還原、分解為各個部分的簡單相加。17世紀以來，還原論將問題不斷細分，對管理思想產生了巨大影響。今天，我們應對復雜性危機，必須拋棄還原論，而倡導整體論，將多元共治網絡引入公共治理的理念，形成一個復雜適應性系統。各相關主體具有主動性，彼此之間相互影響和學習，形成協調、互動的關系。這個網絡的運行不是像一臺機器那樣機械，而是處于自組織工作狀態。

第二，多元參與網絡中的各相關主體具有較高的獨立性和自主性，彼此之間相互學習，并根據其他主體的行為來調整自身，以提升適應能力。各主體組織邊界的設計具有模糊性，體現出較大的彈性，有利于增強各方的自我組織、靈活反應能力。“復雜適應性組織邊界是不固定的，是動態的、不確定的”，其理念是“不為所有，只為所用”，“互為所有，互為所用”。多元共治網絡可以不斷根據外部環境的動態變化、危機應對需求的變化，調整自己的資源配置和應急措施，靈活地組合力量，做出最有效的反應。

第三，加強各個部分之間的協調與溝通，特別是要建立在良好的互信基礎上的溝通。多元共治網絡不有意忽視危機的不確定性，也不會一廂情愿地簡化危機處置的復雜性。作為復雜適應性系統，它是開放的，系統內部各主體之間以及系統與環境之間要不間斷地進行物質、能量和信息的交換。對于每一個組成部分來說，其他組成部分都是環境。系統既利用來自內部的信息和信號，也利用來自外部的信息和信號。在復雜適應性系統中，各主體之間的信息雙向流動，形成交互作用、協同運作的局面。

第四，平衡集權與分權的關系，適當下放指揮與決策權力，讓一線應急響應者可以根據動態變化的環境隨時調整資源配置與應急策略。傳統的應急組織是等級式的，比較穩定，環境適應性低，而多元共治網絡則是復雜適應性組織，是扁平化、變色龍型的，具有非常強的環境適應能力，可以有效應對復雜性危機。

第五，在應急機制建設過程中，擺脫經驗主義和線性思維的影響、約束，不凸顯程序、標準的作用，而是強調要增強應變、創新和學習能力。在復雜性危機應對中，根據以往的經驗來試圖推導出未來確定性的結果，往往是無效的和徒勞的。所以，無論是經驗主義、還是線性思維，都是復雜性危機的“阿喀琉斯之踵”，這是必須注意的。

（作者：中國人民大學公共管理學院教授、國家社科基金項目“快速城市化進程中關鍵基礎設施系統性危機應急模式研究”負責人）

責任編輯：譚 ? 丁