行政事業單位經濟業務活動中風險防范的探討

（中央儲備糧廣東新沙港直屬庫 廣東新沙510627）

近年來，我國行政事業單位經濟業務活動中暴露出來的 “小金庫”和貪腐現象越來越嚴重，從中紀委網站上發布的信息了解到，部分行政事業單位通過附屬單位收費不入賬形成集體的“小金庫”、涉及眾多省市“吃空餉”的數額巨大、一些政府形象工程、民生工程的招投標腐敗現象時有發生。究其根本原因，是權力被無限放大和使用。政府手中的權力只有按照習近平總書記所說的“將權力關進制度的籠子里”，讓法律管控權力，讓權力在陽光下公開運行，才能從根本上將腐敗的毒瘤徹底清除。隨著我國《預算法》修正草案正式通過和《行政事業單位內部控制規范（試行）》的全面推廣和實施，為有效地預防舞弊、加強廉政風險防控機制建設起到了一定作用。

一、行政事業單位經濟業務活動中存在的風險分析

（一）行政事業單位的預算審核機構不具獨立性

行政事業單位預算按照 “二上二下”的預算編報程序完成，“一上”是先由預算單位編制預算建議數，上報主管部門審核，主管部門將審核結果連同審核依據報同級財政部門。“一下”是財政部門下達預算控制數，預算單位根據控制數及部門預算項目建議修改調整形成預算草案。“二上”是預算單位上報預算草案，并報送預算編報說明。“二下”是同級財政部門完成對各部門預算草案數據的審核，編制匯總形成本級財政部門預算草案向本級黨委、政府匯報預算草案，并報送本級人民代表大會審批。這么一個嚴密的審核流程，為何屢屢被爆出“吃空餉”的現象呢？據新華社“中國網事”記者在河北、山西、福建等地調研了解到，全國目前清理清退“吃空餉”人數已達16萬多人，部分地區追繳資金達上億元。“吃空餉”現象已成為行政事業單位普遍存在的問題，其中教育、衛生系統尤為嚴重。在行政事業單位整個預算審批環節中起關鍵作用的是主管部門的審核，這也誘使一些主管部門將“吃空餉”的名額作為行賄上級領導或謀取個人私利的手段，安排在預算單位內上報，導致預算的編制難以保證其客觀性和準確性。

（二）行政事業單位招投標環節存在的風險

我國的招投標發展較晚，經過這么多年的探索和實踐，已逐漸形成一套具有中國特色的程序和規范。行政事業單位的基建、維修改造項目投資額達到規定起點的，均按照《招投標法》的規定，進行公開招標。從投資項目的計劃立項、項目設計審查、預（概）算審查、資金的安排、工程款項撥付、竣工決算審查，到最后辦理工程項目完工驗收、資產交付使用、申請資產登記、進行資產會計核算等相應工作。在經過這么一整套嚴格復雜的程序控制后，招投標環節仍然存在諸多的風險，而且這些風險在施工環節得到進一步的放大和疊加。該環節的主要問題基本上都是人為因素造成的，這些人為因素來自上級主管領導推薦、暗示，這種方式往往具有隱匿性。財政投資評審中心在對應標單位資格審查時，對“圍標”、“轉包”、“掛靠”等問題的查處力度也是因人而定，對有上級主管領導推薦或暗示的投標方即便有明顯的“圍標”、“轉包”現象也不了了之。更有甚者為討好上級主管領導將標底透露給投標方，讓投標方采用“圍標”來實現其利潤最大化。對沒有背景的應標單位，想查詢落標原因時也因申訴無門而自認倒霉。

（三）政府統一采購在管理中容易出現的漏洞

《政府采購法》自2003年1月1日實施以來，為財政節省支出、從源頭上堵塞漏洞及反腐倡廉提供了制度保障。但在不夠成熟、不夠完善的市場經濟活動中，法制的不嚴密，交易過程的不透明，最容易引起大量的“尋租”行為。一年一度的供應商協調會上，許多供應商暗中從政府權力掌握者那里爭取到慷國家之慨的優惠待遇，使入圍商品的價格高出市場同類產品的報價，而審批這些供應商入圍的政府工作人員則從供應商那里獲得種種“好處”。正是這種弊端，使政府集中采購發揮不出真正的作用。例如，在政府采購網內標注的商品價格比市場上同一款、同一生產廠家的要貴10%至20%不等。在公車采購方面，國產車在公務用車采購市場僅占10%左右，而進口車卻占據近90%。而往往這些進口高價車的配置并不領先，但卻被政府部門所青睞。

（四）行政事業單位機構設置不當導致資金使用缺乏監管

我國行政事業單位的內部控制制度是從2014年1月1日起開始全面實施，具體落實到位還需要一段較長的磨合期。單位負責人從原來人、財、物高度集權的管理模式變為重大事項集體決策并聯簽的民主管理模式需要很大的決心和勇氣，許多單位的內部控制制度和執行脫鉤，單位負責人對人事任命權的管控使集體決策并聯簽的規定形成了擺設或擋箭牌。許多行政事業單位預算的編制和資金的使用仍然是單位負責人說了算，會計委派制沒能全面推行，在內部機構設置上沒有一個部門能在單位負責人的管控之下行使獨立監督權。2014年的中央首輪巡視發現，一把手違紀違法案件不僅數量多、危害大，而且呈現上升趨勢。權力一旦脫離監督則如洪水猛獸不受控制，這種權、錢不分離的崗位設置導致資金被截留、挪用現象時有發生。

二、行政事業單位應采取的控制措施

（一）引進獨立的第三方機構對預算金額進行審核

政府應在全國范圍內分片區建立符合資格條件的專業人士和專業事務所的數據庫，每年通過隨機抽取方式選擇數據庫內的專業人士及會計師事務所組成審核小組對所有行政事業單位的預算進行審核，并將審核結果放在國家指定的公共網站上公示，在公示期間對公眾提出的質疑及時舉證并修正。年底，配合國家審計署對預算的執行情況進行審核。行政事業單位的各項開支應從崗位設定、工資標準、物品到固定資產的采購價格、工程項目投資預算等方方面面進行論證，使政府部門的各項費用開支在陽光下使用。國家財政可從專項基金中支付一定費用給臨時組成的審核小組，原來為審核預算而招聘的公務人員可以從審核崗位中解放出來更好地為其他事務提供服務。在政府的頂層設計中，應明確各地行政事業單位的崗位設置與人員編制，實行定額包干制，避免官多兵少“倒三角”式的職務配置。在推行簡政放權的同時要完善監督考核體系，規避尋租業務追隨權力轉移。這種讓公眾和第三方機構參與審核的模式可有效防范個別地方政府部門和事業單位在編制預算時，或好大喜功、上報大項目，或見利忘義、虛報項目，努力讓自己的“錢袋子”鼓起來。同時也為每年各級人民代表聽取和審議預算報告提供了專業保障。

（二）建立有效的風險監督體系和完善的投訴舉報處理機制

針對行政事業單位工程項目招投標中存在的“圍標”、“轉包”、“掛靠”等主要風險事件，應建立有效的風險監督體系，該體系獨立于政府部門，對政府項目招投標過程和專家組的評審依據和結果進行全方位監督檢查，落實責任到人。同時，應充分利用信息管理系統，通過電子信息系統管理政府工程評標流程，對專家的評價數據和評價依據均保留痕跡。參與投標單位可憑授權號碼登錄系統查詢評標結果及落選原因。作為監督政府運作的部門，應當確定本部門負責受理投訴的機構及其電話、傳真、電子信箱和通訊地址，并向社會公布。認真處理投訴事項，對違規評標的專家，應列入黑名單終身不得使用，并移交司法機關嚴肅處理。認真維護健康的市場競爭秩序。

（三）完善以市場為導向的政府采購價格管理模式

政府應每年對符合標準要求的供應商進行篩選，這些標準要求均在政府官網及公共網站上可查詢。選出的供應商應放在網站平臺公示一個月，對群眾質疑的供應商應及時回應并查證。各級行政事業單位可參考互聯網店商的報價標準對符合條件的供應商進行還價，采購低于店商報價的辦公用品。對于可替代性較強的商品，如供應商的報價偏離市場價時，則對供應商提出黃牌警告，并對已被發出三次黃牌警告的供應商采取措施，使其無法進入第二年的政府采購。互聯網高速發展為政府采購提供了一個公平、快速的運行平臺，通過這個平臺，使政府的資金使用更加透明，群眾的公信度更高。

（四）繼續推進會計委派制度

行政事業單位會計委派制是由政府部門對下屬單位會計人員實行統一委派、任免和管理，會計人員的組織關系、人事關系、工資福利待遇等均由政府部門負責，使會計人員在工作中能更好地履行會計核算和會計監督職能，代表國家利益，對下屬單位的經濟活動進行直接的反映和監督，有效地杜絕政府腐敗、浪費等違規違法行為的發生。然而在實際工作中還存在許多問題，如法律依據不足、委派會計的職責和權限不夠明確、會計人員的人事調聘、委派權不能真正獨立等，致使委派的會計人員監督控制權限不能落到實處。目前，政府應該繼續推進會計委派制度，通過對會計人員的規范化、制度化、法制化的統管統派，遏制由會計行為所滋生的各種奢侈浪費及腐敗行為，使被委派的會計人員充分發揮會計監督職能、促進黨風廉政建設、保障國有資產管理措施落實到位。

（五）建立政府網站平臺公開資金使用信息

目前，從各行政事業單位公開的“三公”消費數據來看，公布的信息只是匯總的大數，是出于某種壓力而不是自愿公布的。所以，這種公開是流于形式的公開。而真正的公開，是經濟分類賬目的公開，如公車需要公布車輛數、型號、每輛車購置款和運營款；公務接待需要公布一餐花多少錢，接待了誰。只有這樣的公開，才能使公開更規范、信息更完善、內容更細化，才有利于加強外部監督，明確責任，為“三公”消費的改革提供推力。政府應抓緊建立和完善行政事業單位資金使用監督平臺，讓人民群眾能隨時通過網站平臺查閱各項“三公”消費的具體情況。將行政事業單位經濟業務開支的監督權交給人民群眾，形成具有威脅力的第三只眼睛。同時，“三公”消費的信息公開應當與問責制接軌，通過外部監督和內部問責加強政府財務控制。