城市自然災害應急聯動機制的支撐體系建設

趙樹迪，張 琪，周顯信

(1.南京信息工程大學，南京 210044;2.南京農業大學，南京 210095)

自然災害的危害、城市的內在屬性、城市的發展以及人與自然和諧共存的目標迫切要求加快建設并完善城市自然災害應急聯動機制。支撐體系具有多元化的功能，是城市自然災害應急聯動機制順利運行的保證。當前，必須加強對支撐體系的細化研究，同時加快支撐體系的建設步伐。

一、支撐體系的基本含義

不同領域的學者對支撐體系含義的理解各有不同。有學者將應急支撐體系理解為支撐應急管理的要素及其組合。①陳紅旗，徐永強，莊茂國:《地質災害應急支撐體系建設基本問題分析》，中國地質災害與防治學報，2011年第4期，第108－111頁。有學者提出，支撐體系即開展規范化工作的基本保障體系。②程云行，范葉青:《獨立學院教學支撐體系的架構與實踐》，民辦高等教育研究，2009年第1期，第21－23頁。有學者將支撐體系界定為有效實施的基礎、條件和環境，是維持運作和取得效益的一系列方法、機構、人員、理念的總稱。③吳家鋒，黃愛萍:《公立醫院績效管理支撐體系初探》，醫院院長論壇，2012年第1期，第48－51頁。還有學者從構成的角度來定義支撐體系，如支撐體系是由投融資體系、技術支撐體系和制度創新體系組成的三大戰略支撐系統。④胡東寧:《論我國旅游循環經濟支撐體系的構建》，商業時代，2011年第6期，第128－129頁。

綜合現有的研究成果，本文將城市自然災害應急聯動機制的支撐體系定義為:為了確保城市自然災害應急聯動機制能夠更好地運行，起基礎性或支持性作用，形成一定的內部聯系，按照一定的秩序組合而成的整體。就城市自然災害應急聯動機制而言，支撐體系作用廣泛，功能多樣，主要包括科技支撐、組織支撐、政策支撐、人力資源支撐和財力支撐等。

二、支撐體系的功能

(一)保障功能

支撐體系是城市自然災害應急聯動機制的重要保障，滿足城市自然災害應急聯動機制的運行需要，為城市自然災害應急聯動提供人才、資金、物資等。當城市發生自然災害，需要應急聯動的時候，要加強支撐體系的保障功能，不斷完善和提高能力，發揮基礎性作用。

(二)控制功能

支撐體系的控制功能可以使應急聯動機制按照既定的方向前行，減少運行過程中的偏差，還可以衡量應急聯動機制救災目標的完成情況。支撐體系的控制功能主要體現在兩個方面:一是政策支撐，二是組織支撐。

支撐體系為應急聯動機制的有效運行提供必要的政策和規則。國家必須制定相應的規則，預防違法違規行為。在城市災害救援中，要提前對應急聯動活動的效果進行嚴格的評估，保證應急聯動機制的運行效益。只有在相應的框架下，支撐體系才能有效發揮作用。法律、政策等國家強制力對應急聯動機制起強制性的控制作用。

組織支撐控制各個環節的行動，保證它們有機銜接，使應急聯動中的各個主體擺脫混亂的局面。組織支撐可以保證指揮統一，更好地使應急聯動信息實現上傳下達，使應急聯動機制中的主體明確各自的職責和權限。

(三)優化功能

支撐體系為城市自然災害應急聯動機制的持續運行和改良升級創造有利的發展環境，其優化功能主要體現為科技支撐和政策支撐。

相關的理論研究使應急聯動機制有科學的理論指導，從而更具科學性和系統性?？茖W技術的發展能使應急聯動機制擁有更先進的技術，保留優勢，改進不足，達到優化的效果。

在應急聯動工作中，各行為主體本身幾乎沒有經濟性的盈利，可能不利于資源分配和調動主觀能動性。因此，政府要對城市自然災害應急聯動機制給予支持、保護和調控，政策支撐鼓勵社會資源流向應急聯動機制，優化應急聯動機制的發展環境。在人、財、物等方面的政策傾斜，可以使城市自然災害應急聯動機制獲得優秀的人才、充足的資金、豐富的物資，從而推動城市自然災害應急聯動機制的發展。

三、支撐體系的構成

支撐體系主要由科技支撐、組織支撐、政策支撐、人力資源支撐和財力支撐構成，各個部分不可或缺。政策支撐為支撐體系提供良好的背景和環境，組織支撐是財力支撐、人力資源支撐、科技支撐的運行基礎，財力支撐為人力資源支撐和科技支撐提供資金保障，科技支撐離不開人力資源支撐和財力支撐。具體構成見圖1。

圖1 支撐體系的構成

(一)科技支撐

科技支撐是指應急聯動機制的基礎性科技保障，包括應急聯動機制的科技理論研究，關鍵技術的攻關，科技設備的提供，軟硬件的技術研發與應用，技術指標的制定等?？萍贾尉哂袑I性、精確性、科學性和創新性等特點。

我國政府高度重視科技支撐研究，中央綜治委曾向全國推廣有價值的科技探索研究，①孫元明:《國內城市突發事件應急聯動機制與平臺建設研究》，重慶郵電大學學報(社會科學版)，2009年第1期，第59－65頁?？梢娍萍贾蔚闹匾浴？萍贾问箲甭搫訖C制不再停留于理論的階段，對構建實質性、可操作的城市自然災害應急聯動機制具有重要的作用?？萍贾慰梢詼p少成本，提高效率，降低損失，提高應急管理的水平。

科技支撐主要集中在應急聯動機制中的平臺建設和應急手段研發等方面。應急平臺為信息共享、統一監管、通信集成等提供載體，應急平臺建設需要科技的支持?？萍紕撔率菓痹O備改進的基礎，設備的維修、保養和更新也離不開科技的發展。

在應急聯動救援中，應急救災工具和救災方法的科技含量很高。應急救災工具的功能與其科技含量有直接的關系，救災方法所依據的原理越先進，救災能力就越強。②鐘書華:《國家應急科技支撐體系框架研究》，中國科技論壇，2004年第5期，第32－35頁。由此可見，科技支撐是提高救災能力不可或缺的條件。

(二)組織支撐

任何應急管理和任務目標都要通過一定的組織機構的具體指揮活動才能完成。為實現應急聯動目標，組織支撐要使應急聯動機制內部各個要素構成一個分工明確、相互協調的有機整體。

組織支撐為城市自然災害應急聯動機制提供組織保障，有助于應急聯動工作的各成員及時溝通，增進行動效能，使應急聯動機制適應環境的變化。一方面，在城市自然災害應急聯動過程中，分散的應急聯動主體可以迅速整合;另一方面，統一的指令能在相應的組織支撐中快速貫徹，信息在其中流暢地上傳下達。

組織支撐不僅要處理各主體之間的關系，還要共享資源和信息，拓展應急聯動的領域。組織支撐的具體作用主要有:調整、完善應急聯動機制的機構設置，指揮、協調和監督應急行動，對應急聯動機制內部人員的職責和機構權限進行分配，安排合理的組織運行程序等。

(三)政策支撐

政策支撐即規范城市自然災害應急聯動機制的相關制度、政策、法律法規等。政策支撐具有權威性、規范性、約束性等特點。

政策支撐由三個層次組成。第一是國際層面的相關政策，是國際間自然災害應急的準則。第二是國家層面的相關政策，在自然災害應急中發揮指導性的作用。第三是地方層面的相關政策，地方性的政策對城市自然災害應急可以進行更詳細的規范和要求，是采取具體行動時的準則。

城市自然災害應急有其自身的特點，制定符合特點的政策十分重要。在每次應急聯動的過程中，要積極總結經驗和教訓，適時修改相關的法律、法規、制度、預案、政策等，使其緊跟不斷變化的環境。

另外，在制定政策時，要考慮向城市自然災害應急聯動機制建設傾斜，比如人才吸引政策、投融資優惠政策、技術鼓勵政策、創新激勵政策等等。使應急聯動機制在資源分配中更具有優勢，使更多的人意識到城市自然災害發生時應急聯動機制的重要性，從而吸引更多的優秀人才。政策支撐可以優化應急聯動機制的發展環境。

(四)人力資源支撐

人力資源支撐即城市自然災害應急聯動機制中的勞動力資源，包括人力資源的數量和質量。在數量上，人力資源要與應急聯動工作的需求相適應。在質量上，應急聯動中的勞動力應當具備足夠的文化知識和勞動技能。人力資源支撐具有活躍性、動態性等特點。

人力資源支撐首先要提供基本的人員保障，其次，在此基礎上為應急聯動機制提供合理、優秀的人力資源安排。良好的人力資源支撐可以使應急聯動機制得到優秀的人員，提高運行效率，有利于創新升級。

城市自然災害應急聯動機制的人力資源配置要力求實現量與質的平衡，尤其要注重人力資源的質量，吸引更多的人才。不僅包括理論科研的人才，也包括普通勞動者中具有應急技能、經驗豐富的人才?？梢酝ㄟ^提供較高的薪酬、優惠的政策、優厚的福利待遇、較多的發展機會來吸引人才。在吸引人才的同時，培養人才也十分重要。應大力培養高素質、高技能的應急管理人才，加強救災隊伍建設，全面提升應急聯動機制的人力資源質量。

(五)財力支撐

在應急聯動機制中，理論研究、設備購置、技術研發、人員培養、平臺建設等都離不開財力支持。財力支撐是應急聯動機制的資金來源和物質基礎，其來源包括政府財政經費、社會捐贈、應急基金、應急保險等。

政府的財政經費是城市自然災害應急聯動機制主要的來源，包括中央政府和地方政府雙重的財政支撐，是財力支撐的主體部分。另外，還需要其他資金對財力支撐進行補充。對于社會捐贈，要制作明確的使用清單，規范社會捐贈管理。對于表現突出的組織或個人予以表彰，起到一定的激勵作用。應急保險是專門針對城市自然災害應急而設立的，企業、社會團體等可以根據自身的需要而購買。發生城市自然災害后，受助群體應當根據經濟承受能力和受助情況，繳納相應的資金，補充應急基金。

城市自然災害應急聯動機制的經費使用必須公開透明，受到監督，使資金用到實處。在做好應急聯動機制日常財務管理的同時，也要對自然災害發生后所需的大筆經費進行妥善管理。

四、支撐體系的建設對策

(一)支撐體系建設的戰略構想

1.總體目標

城市自然災害應急聯動機制以保障人身安全、減少災害損失為主要目標。作為應急聯動機制的支撐體系，其作用是多元化的。應在城市自然災害應急聯動機制戰略構想的基礎上，立足于環境和資源，形成具有當地特色的支撐體系。支撐體系的建設目標是完善應急聯動機制，對城市自然災害應急進行研究、預警，提高施行效率，減少損失，使應急聯動機制發揮更好的效用。

2.階段目標

第一階段:未來兩年內，構建完善的政策支撐環境。自然災害應急聯動關系人民群眾的生命安全，必須加快政策制定的過程，把城市自然災害應急聯動納入規范化、制度化的軌道。政策支撐為應急聯動機制營造良好的政策制度環境，使支撐體系的建設更容易開展。因此，完善政策支撐是支撐體系建設的首要工作。

第二階段:未來五年內，構建支撐體系的各部分，與城市自然災害應急聯動機制相結合。每個支撐部分與城市自然災害的特點相適應，與自然災害的應急聯動機制相結合。應急聯動機制中的經驗信息共享，是支撐體系建設的重要組成部分?？萍贾巍⑷肆Y源支撐、組織支撐等必須按照應急聯動機制的需要和目標來規劃，這個環節的工作將為支撐體系的整合與協調奠定基礎。

第三階段:未來六年內，最終形成城市自然災害應急聯動機制的支撐體系。對各支撐部分實現統一領導，統一指揮，在組織支撐的基礎上，形成相應的應急聯動的程序。依靠應急聯動平臺，使支撐體系緊密聯系在一起。整合資源，使資源得到最大程度的利用。協調部門行動，使各部門的行動獲得最大的綜合利益，使支撐體系能真正作為一個整體服務于城市自然災害應急聯動機制。

(二)支撐體系建設的路徑

1.鞏固合作基礎

合作基礎是支撐體系建設的關鍵環節，決定支撐體系的各個組成部分能否協調統一行動。城市自然災害應急聯動應堅持協調性原則，整合各類資源，統一指揮、有效管理，發揮整體功效，提高資源配置和制度運行的效率。①史波，梁靜國，劉拓:《公共危機應急管理的資源配置原則研究》，現代管理科學，2008年第6期，第88－89頁。支撐體系的各個部分要實現協調合作，就需要相應的合作基礎。

我國目前的救災技術、設備、物資和力量還處于相互分隔的狀態。①閆冬玲，高錦田:《建立我國消防社會救援體系的構想》，中國公共安全(綜合版)，2007年增刊第1期，第158－163頁。鞏固支撐體系的合作基礎首先要改變這種狀態。促進各支撐體系的聯合，強化精神、物質和利益紐帶，以便鞏固支撐體系的合作基礎。

應急聯動的精神紐帶包括兩個方面:一是城市自然災害應急聯動機制的目標，二是約束性的政策支撐。統一的目標使支撐體系具有明確的方向，政策的約束使支撐體系的各部分必然走上合作之路。物質紐帶主要表現為財力支撐和設備，通過對資金的合理分配促進合作，快捷的信息交流和先進的設備為合作搭建平臺。利益紐帶可以減少應急聯動機制的損失、節省資源、提高效益。為了使自身利益最大化，支撐體系的各部分應共享資源，互相合作。

2.加強科技支撐建設

科技支撐既是支撐體系建設的關鍵環節，也是支撐體系建設的難點。應急聯動機制還不成熟，很多配套技術還處于探索和改進中。城市自然災害具有復雜性，科學發展、學科發展、技術研究水平有限，科技支撐在發展過程中面臨很大的阻礙。

如何在有限的時間內，利用科技支持城市自然災害應急聯動機制的建設，是支撐體系建設的重要問題?？萍贾我o貼城市自然災害的特點，將科研成果產業化，形成產、學、研共同發展的局面。

國家要重視應急聯動機制中的科技支撐，給予相應的政策傾斜，為科技支撐的發展提供良好的環境。大力支持科研機構和高等院校在這方面的研究，加強科技人才的培養，突出創新的作用?？梢赃x取具有代表性的城市進行試點研究，重點投入，建立研發試驗基地。在此基礎上，帶動其他城市對自然災害應急聯動機制的科技支撐進行難點突破。

3.完善應急反應機制

應急反應機制是支撐體系建設的關鍵環節之一。支撐體系既要做好常態管理，也要做好應急支撐。當城市自然災害發生時，應急聯動機制的支撐體系在常態管理的基礎上迅速反應，第一時間發揮作用。因此，支撐體系的應急反應機制建設十分重要。

支撐體系服務于并受益于城市自然災害應急聯動機制。在應急聯動過程中，不僅各主體要采取聯合行動，支撐體系的各部分也要聯合起作用，實現快速反應。為了使支撐體系在自然災害發生時快速進入應急狀態，在制定應急預案時，就要涵蓋相關內容。支撐體系要進行相應的應急演練，當自然災害發生時，可以提高反應速度。

借助應急聯動機制中的應急平臺對支撐體系的應急反應進行統一協調和領導。注重自然災害發生后的信息溝通，利用應急平臺快速傳遞信息。另外，強化組織支撐，明確各部門的職責和權限，加強危機意識，當自然災害發生時，能迅速完成各自的任務。

4.實行目標管理

支撐體系采取目標管理的方式，以提高效率和質量。目標管理包括總目標和分目標，總目標是要把握好應急聯動機制支撐體系的指導方針，分目標的制定要考慮可操作性。

支撐體系的目標管理首先要制定總體目標。根據各部分特性，分解支撐體系運行的總目標，制定分目標，使各部分的工作更具可操作性。在分目標的執行和實施中要確保總目標的實現，保證支撐體系的整體效能。此外，對分目標的完成要有時間限制，定期、不定期地檢查分目標的執行情況，進行評估，保證目標管理取得真正的效果。

加強支撐體系運行的自我控制，明確目標，保證方向，在方向明確的基礎上發揮積極性和主動性。做好目標管理的監督工作，將目標作為監督依據之一，防止應急聯動機制支撐體系的建設偏離總目標。

5.探索可持續模式

第一，運行可持續模式。運行可持續模式是指城市自然災害應急聯動機制的支撐體系在前期建設、中期實施、后期總結等不同階段相互聯系的可持續模式。前一階段為后一階段提供條件、奠定基礎，后期的總結為未來的建設提供各種數據和經驗，推進下一步的工作。必須做好各階段的銜接和總結工作，使全部過程構成可持續的系統。

第二，資源可持續模式。舊資源的回收和新資源的投入是資源可持續模式的主要內容。在應急聯動機制實施的過程中，往往重視事前的資源配置而忽略了后期的資源回收。資源可持續模式不僅可以減少資源的浪費，提高資源的使用效率，還可以減少不必要的城市垃圾。因此，要建立完整的資源回收整理機制，做好回收工作。另外，及時補充新資源，爭取更多的政府和社會支持，使資源配置更加合理。

第三，資金可持續模式。資金可持續模式十分重要，也是財力支撐的重要內容。資金可持續模式不僅要求多元化的投資渠道和融資渠道，還要建立適當的資金可持續機制。應急聯動工作實施后，要做好財力支撐的補充工作:一方面，要有新資金的補充，包括自用者付費、政府補充、社會補充、保險基金補充等;另一方面，對原有資金要做好會計結算和審計工作，提交詳實的資金使用情況報告，整理剩余資金。

五、結 語

研究支撐體系建設，可以在城市自然災害發生時使應急聯動機制能夠起到積極的作用。相關部門應當重視應急聯動機制的支撐體系建設，合理分配社會資源。支撐體系的建設將進一步完善城市自然災害應急聯動機制，提高城市應對自然危機的能力。