美國的失業(yè)保險(xiǎn)制度及其對(duì)我國的啟示

張 敏

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028）

一、美國失業(yè)保險(xiǎn)制度簡介

1929—1933年的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)期間，美國國內(nèi)大批工廠倒閉、大量工人失業(yè)，全國有13萬家企業(yè)破產(chǎn)，年失業(yè)人數(shù)達(dá)1 300萬，平均失業(yè)率為18.23%，最高時(shí)達(dá)24.9%，經(jīng)濟(jì)蕭條，市場陷于崩潰的邊緣。為解救危機(jī)而上任的羅斯福總統(tǒng)推行羅斯福新政，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)生活中國家的干預(yù)作用，通過刺激社會(huì)的總需求來擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)。社會(huì)保障制度就是羅斯福新政的一個(gè)重要內(nèi)容。

羅斯福把以“普遍福利”為核心的社會(huì)保障制度作為治國方略，失業(yè)補(bǔ)貼就是其中的重要一項(xiàng)。他主張積極的社會(huì)救助，實(shí)行“以工代賑”，即由國家投資興建公共工程以增加就業(yè)，解決失業(yè)問題。他主張建立失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)，通過穩(wěn)定就業(yè)來達(dá)到預(yù)防失業(yè)的目的。

1935年，美國通過了《社會(huì)保障法》，該法的通過標(biāo)志著現(xiàn)代第一個(gè)比較完整的社會(huì)保障制度在美國的建立。它第一次明確提出了社會(huì)保障的概念。美國的社會(huì)保障制度主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三大部分。失業(yè)保險(xiǎn)制度是美國職業(yè)保障體系中最早、覆蓋面最廣的一項(xiàng)社會(huì)保障措施，是美國勞動(dòng)就業(yè)制度、勞動(dòng)市場體系的重要組成部分。美國的失業(yè)保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，凡是符合條件的企業(yè)和個(gè)人必須參加。《社會(huì)保障法》中規(guī)定了專門的失業(yè)補(bǔ)償條款，要求各州根據(jù)自身情況制定失業(yè)保險(xiǎn)法，并規(guī)定通過開征失業(yè)補(bǔ)償稅的方式籌集失業(yè)補(bǔ)償金。然而，失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施初期享受失業(yè)保險(xiǎn)的人員僅限于私營工商企業(yè)部門的雇員，1976年擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)工人、州和地方政府的雇員，1978年幾乎擴(kuò)大到所有工薪工作者。現(xiàn)在，美國失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面達(dá)全美勞動(dòng)力的90%。

失業(yè)保險(xiǎn)金的主要來源是雇主繳納的失業(yè)保險(xiǎn)稅。而失業(yè)保險(xiǎn)稅分為聯(lián)邦稅和地方稅，聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅為工資總額的1%，州失業(yè)保險(xiǎn)稅則視各州的具體情況而定，平均為工資總額的5%左右。雇主解雇多少工人，就要交多少稅，納稅多少根據(jù)解雇者的技能浮動(dòng)計(jì)算。失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放范圍不是無限制的，以前沒有參加工作的失業(yè)者、被開除或自動(dòng)離職的失業(yè)者、已經(jīng)用盡失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)者以及因勞動(dòng)糾紛而失業(yè)的都不能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。發(fā)放失業(yè)救濟(jì)的期限和金額在各州都不相同，在發(fā)給失業(yè)者津貼之前，大多數(shù)州都規(guī)定要有一周的等候期，領(lǐng)取津貼的時(shí)間一般為半年到一年。失業(yè)津貼的標(biāo)準(zhǔn)與失業(yè)者以前的工資有關(guān)系，分為最高限額和最低限額，多數(shù)州的最高限額為失業(yè)者以前平均工資的50%到66.6%。

二、美國失業(yè)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

1.失業(yè)保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性

美國采取的是完全強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)，即凡屬于國家失業(yè)保險(xiǎn)法所規(guī)定類別的雇員必須無條件地參加國家舉辦的失業(yè)保險(xiǎn)。

2.保險(xiǎn)基金籌集的多渠道化

企業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)資金的主要負(fù)擔(dān)者。失業(yè)保險(xiǎn)金的來源一般是通過州政府向企業(yè)收取，由企業(yè)按雇傭人數(shù)交納的工資稅構(gòu)成；只有少數(shù)幾個(gè)州向職工征收失業(yè)保險(xiǎn)稅。

3.基金管理的專業(yè)化

國家設(shè)置了專門的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行管理。聯(lián)邦勞工部負(fù)責(zé)全面監(jiān)督，其所屬的人力管理總署下設(shè)失業(yè)保險(xiǎn)局管理全國業(yè)務(wù)、州設(shè)職業(yè)保障部管理失業(yè)保險(xiǎn)金，具體業(yè)務(wù)通過地方職業(yè)介紹所管理。

4.促進(jìn)再就業(yè)功能

失業(yè)保險(xiǎn)是美國勞動(dòng)就業(yè)保障制度、勞動(dòng)力市場體系的重要組成部分，政府傾向于通過有效的經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，增加勞動(dòng)力需求，改進(jìn)勞動(dòng)力供給，以此來改善勞動(dòng)者的就業(yè)現(xiàn)狀，達(dá)到促進(jìn)就業(yè)的根本目的。

三、美國失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)我國的啟示

1.加快失業(yè)保險(xiǎn)立法

法律是制度實(shí)施的保證，然而目前僅有《失業(yè)保險(xiǎn)條例》是我國失業(yè)保險(xiǎn)的基本依據(jù)，尚未上升到立法的高度。對(duì)于那些拒繳、拖欠失業(yè)保險(xiǎn)金以及挪用、侵占保險(xiǎn)金的行為，處罰力度弱，影響了失業(yè)保險(xiǎn)的正常實(shí)施。我國失業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)迫在眉睫。我們應(yīng)該在憲法中增加專門的失業(yè)保險(xiǎn)條款，增強(qiáng)其權(quán)威性；明確有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)法律的震懾力；盡快完善《失業(yè)保險(xiǎn)法》及其配套法律，以保證失業(yè)保險(xiǎn)法律的真正效力等。

2.擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

目前，我國的失業(yè)保險(xiǎn)僅僅覆蓋了城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，這其中不包括城鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民合同制工人，至于國家公務(wù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工更不在此列，這不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的公平價(jià)值。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。例如，可以把公務(wù)員以及非正規(guī)就業(yè)者和新型就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍內(nèi)。借鑒美國失業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍應(yīng)包括城鎮(zhèn)內(nèi)各種所有制企業(yè)的職工、社會(huì)團(tuán)體及事業(yè)單位職工、公務(wù)員、農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)且農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率高的地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工。

3.嚴(yán)格資格條件

借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有條件的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金前的工作時(shí)間或最低收入，以解決隱性就業(yè)和靈活就業(yè)人員的問題。增加可提供職業(yè)介紹和就業(yè)培訓(xùn)的條件，規(guī)定凡無故自動(dòng)離職、因過失解雇或不在勞動(dòng)部門登記、不接受勞動(dòng)部門分配的失業(yè)人員，不能享受失業(yè)保險(xiǎn)。規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金給付的等待期，同時(shí)設(shè)立專門的失業(yè)保險(xiǎn)資格審核機(jī)構(gòu)，完善統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，科學(xué)正確的統(tǒng)計(jì)就業(yè)、失業(yè)人員，督促失業(yè)者早日進(jìn)入失業(yè)保障體系，確保失業(yè)保險(xiǎn)基金安全、良性運(yùn)行。

4.規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限

我國現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限從3個(gè)月到24個(gè)月不等，其中，繳費(fèi)時(shí)間10年以上的可以享受24個(gè)月。根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果，失業(yè)人員平均享受期限為18個(gè)月。美國的失業(yè)保險(xiǎn)法案規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長時(shí)間為26周，平均享受期限為16周。與美國相比，我國失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限大大超過美國。我們可以在保障失業(yè)人員基本生活的前提下，適當(dāng)縮短失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限，可以考慮從目前《條例》規(guī)定的3—24個(gè)月，縮短到2—12個(gè)月。

5.靈活征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)

美國失業(yè)保險(xiǎn)稅率設(shè)計(jì)靈活，不同企業(yè)、不同時(shí)期稅率都不同，這就使其失業(yè)保險(xiǎn)基金能充分地收繳。我國也可以實(shí)行靈活的繳費(fèi)率，收費(fèi)對(duì)象、費(fèi)率的確定既要考慮國家財(cái)政的承受力，又要考慮個(gè)人的負(fù)擔(dān)能力，既要考慮企業(yè)的效益，又要考慮各地的經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行靈活征收。為避免造成用人單位生產(chǎn)成本的急劇上升與農(nóng)民工基期收入的大幅減少，以及用人單位大量裁減農(nóng)民工的負(fù)面影響，應(yīng)在規(guī)范繳費(fèi)工資的條件下降低繳費(fèi)率，將繳費(fèi)率控制在用人單位與農(nóng)民工可接受的限度。

6.加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)的功能

以往經(jīng)驗(yàn)表明，失業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于解決摩擦性、季節(jié)性失業(yè)人員的生活困難是有效的，但對(duì)于解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)力不從心。對(duì)此，美國著力于通過職業(yè)培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，效果不錯(cuò)。我國也可以考慮在失業(yè)保險(xiǎn)制度中納入積極主動(dòng)的就業(yè)促進(jìn)措施，切實(shí)發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)有的作用。例如，可以調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)給付期待遇，失業(yè)期越短給付額越高，鼓勵(lì)盡早就業(yè)；抑制解雇，通過增加雇主繳納失業(yè)保險(xiǎn)金額來限制裁員。我國的勞動(dòng)力知識(shí)水平較低、技能較差，必須及時(shí)有效地對(duì)其培訓(xùn)，使失業(yè)者掌握一技之長，增強(qiáng)就業(yè)競爭力。充分發(fā)揮職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的作用，利用各種渠道，特別是通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，為失業(yè)者提供及時(shí)、準(zhǔn)確的就業(yè)信息，促使其實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

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