基于公共政策價值目標的網絡反腐審視

胡小梅+蘇紅+劉璐

[摘 要] 公共政策的價值目標包括公平、效率、安全和自由。這既是公共政策的基本目標，也是公共政策追求的核心價值，也有學者稱其為公共政策的“元目標”。而網絡反腐作為數字化時代下催生的一種新鮮反腐方式，不僅影響著傳統的反腐模式，也同樣對公共政策核心價值有著深刻的影響。

[關鍵詞] 公共政策 政策目標 網絡反腐

公共政策是掌握政策制定和執行權的政府為協調社會各利益、實現公共目標而制定的一系列公共行為規范和策略的總稱。學界把公共政策概括為四項：公平、效率、安全和自由。有學者把它們稱為公共政策的“元目標”。網絡反腐作為數字化時代下催生的一種新鮮反腐模式，近幾年來在反腐中顯現出大好的前途光景，它不僅僅改變著人們的生活及工作方式、影響著傳統反腐模式，也對公共政策核心價值同樣有著深刻的影響。筆者試從公共政策的基本目標入手，闡述網絡反腐敗對公共政策“元目標”的影響。

一、網絡反腐對公共政策核心價值目標——公平的影響

從政治角度看，公共政策是解決各種社會沖突，協調社會各種關系以達到對社會不同階層利益的平衡來保證社會公平的實現。公平是公共政策的核心價值目標。按羅爾斯的差別原則即保護處于不利地位群體者的利益和機會平等原則的公平觀而言[1]，政府在制定公共政策時，不能將其自身喜好參入公共政策中，必須要考慮社會各種群體利益特別是優先照顧社會弱勢群體的利益，從而才能保證社會的公平和穩定。

然而，具體到公共政策領域，政府既是公共政策的制定者也是公共政策的執行者，同時政府或官員“經濟人”特征使其在公共政策的制定或執行中存在有失“公平”的行為。例如2012年12月網上傳出“太原市公安局長李亞力之子醉駕襲警”，“太原市公安局集體作偽證，包庇局長李亞力之子”[2]的帖子。網絡及媒體所曝光的腐敗事件可以淺顯地給民眾這樣一種表象，即所謂公共政策或制度只是對于平常百姓而言的，對于政府公務人員特別是干部而言則不管用。若是觸及到他們的私人利益時，所有的規定和制度都是可以改變的。在其看來政策和制度也不過是人為制定出來的，那么當其個人利益與公共利益產生沖突時，什么規定和制度都是可以人為地“改良”。由此可見，要使政府在制定和執行公共政策時實現最大化的公平，需要有監督者對其監督以促進公平的實現。現今，互聯網的普及程度和便捷性就是很好的一個平臺。政府可以借助網絡這一工具平臺收集公民意見，以此來制定切合民需的公共政策，并且公開公布公共政策的執行情況;公民也可以通過互聯網表達自己需求和意見。通過網民的信息反饋，政府可以收集民意，同時也能得知公共政策的落實是否歪曲走樣。近年來，互聯網因其傳播快、影響大的特點在反腐中發揮了重要作用。

（一）網絡反腐能促進分配的平等。按德博拉·斯通平等的觀點，公平意味著分配的平等，而分配又是公共政策的核心[3]。政府主要掌握著公共資源的分配權，但由于監督上的不足導致腐敗的產生。腐敗一般又分為執行性腐敗和政策性腐敗[4]。在政策執行過程中的腐敗表現形式通常為替代、象征性執行、選擇執行和附加條件等來執行公共政策幾種形式。政策上的腐敗則更為隱蔽，且受利人群也廣，從表面看來它是符合政策的，這樣就難以保證公共資源分配上的平等。然而，網絡的出現卻扭轉了這一局面。互聯網的開放性、匿名性和傳播快捷靈活性，不僅使網民可以通過多種方式參與政府對公共政策的制定，更重要的是可以通過網絡來監督公共政策的執行。比如，2009年6月22日武漢的六連號作假、搖號房事件，2009年8月13日北京海淀區限價房四連號事件。在這些事件中，通過隱蔽的制造符合政策的假象將大量的公共財產“名正言順”地歸于私人名下。然而，網民的質疑和搜索調查，加上媒體的曝光追蹤，直接影響到相關政府機關對事件的高度關注并及時回應和處理，最終也就促進了公共資源分配的公平。

（二）網絡輿論有利于網民信息獲知的公平，從而促進機會的平等。信息的獲知先后往往也決定了機會獲取的平等程度。制定和執行公共政策的政府官員掌握著政策信息的優先獲知權，作為“理性經濟人”，他們難免會利用這些信息優勢為己謀私利。網絡反腐實質就是網民通過互聯網制造的網絡輿論并擴大影響力，從而引起相關部門的高度關注。官方為了平息輿論而快速做出反應。從這一層面理解，網絡反腐也可以視為是一種網絡監督，它是體制外的一種監督方式。導致政策性腐敗的原因之一就是缺少監督，而官方對公共政策和政策執行信息不夠公開透明，導致公民缺少對政策信息的知情機會。隨著互聯網的出現，這一局面也就得以改變。例如2011年6月21日微博出現的“郭美美事件”，讓人們討論并思考是否該公開我國慈善機構的財政信息。最近幾年，政府將公務員，特別是黨政干部的財產信息公開拿到桌面上討論，并反思政務信息的及時公開程度。可以說，網民通過“人肉搜索”、在各論壇網站上發貼等監督形式對公共政策的制定和執行可謂是影響頗深。

二、網絡反腐有利于公共政策基本目標——效率的實現

對于效率目標，學術界早已經有了一致的觀點，即以最小投入獲得最大產出。按此定義，網絡反腐即通過極少的或無成本的網民“曝料”實現反腐，以“少投入”或無成本“投入”而得到最大“產出”即反腐敗的成功，足以說明網絡反腐的高效率。德博拉·斯通認為我們要追求的目的和東西并非是效率本身，我們只是通過效率來得到我們認為有價值的東西，而效率其實是一種比較的結果[3]。筆者較認同斯通的觀點，認為網絡反腐的效率并不是我們所要追求的目的本身，并且其反腐的效率也是比較的結果，是與傳統反腐比較所顯現的高效率和低成本，尤其是在反腐敗的過程和結果上表現顯著。

（一）從反腐過程來看，網絡反腐互動性強和透明度高。傳統反腐在接到舉報后，首先進行登記，然后向上反映情況，再到遞交資料，最后才是受理。傳統反腐的層層審批的復雜程序，不僅降低了反腐過程透明度，隔離了公民的知情權，更重要的是可能在層層遞交材料的過程中走漏消息，給腐敗分子打擊報復舉報人和阻礙反腐進展提供機會。相比傳統反腐而言，互聯網就是一個“開放和自由溝通”的平臺，也就形成了網絡在反腐敗過程中互動性強并且透明度高。比如，2008年末到2009年初在網絡上掀起的一大風波——“天價煙”事件，激起了民眾的高度關注，各大網站對該官員的批駁和聲討不斷。網絡輿論的不斷升溫，迫使官方做出了回應，并于2008年12月28日以“公款購買高檔香煙奢侈消費行為”免去了該官員的職務。在短短18天時間，網民充當整個反腐的“調查者”和“監督者”，從而成功反腐。通過互聯網這一平臺，網民及時提供信息并與官方形成了高度的互動性。而政府在這一過程中及時公開處理結果，反應速度快、過程透明，也就平息了輿論、安撫了民情。endprint

（二）從反腐結果來看，網絡反腐反應快、成本低。常規反腐方式主要有舉報、信訪和上訪等方式。反腐機構主要是紀委和反貪局。紀委受上級和同級黨委的領導，因此是黨內從上而下的監督方式。反貪局管轄的是觸犯到法律的貪污行為的政府公務人員及官員。不管是紀委還是反貪局，從接到舉報到立案調查都是需要投入大量資源，當反腐對象權位較高時，不排除他們利用手中權力干擾調查，影響反腐進程。而網絡反腐則不同。一旦腐敗行為曝光，網民通過“人肉搜索”等網絡搜索功能，全體網民聯合起來集體行動，可以用最短的時間和最少的成本找出腐敗證據。例如2012年11月20日，某政府內部線人通過微博曝光重慶市北碚區委書記雷政富與情婦的性愛視頻，引起輿論轟動。紀委隨后介入，并于當年11月23日將其免職查辦。僅用了63個小時，網絡就“秒殺”了一位正廳級官員。通過后續的追蹤，有10名官員也相繼落馬[5]。與傳統反腐敗相比，網絡反腐周期更短、速度更快。

網絡反腐，無論是從過程還是結果來看，其低成本和高效率使它優于傳統反腐。“天價煙”和“雷政富案”的例子，網民是反腐溝通的“發起人”，將信息和腐敗證據通過互聯網傳遞給官方，并對事件進行追蹤監督，這讓我們認識到網絡反腐威力和震懾力。

三、網絡反腐保障了公共政策基本目標——安全和自由

安全和自由是公共政策目標的另外兩大基本重要目標。按德博拉·斯通的觀點：滿足公民是政府的責任，這個滿足就包括我們的安全和自由[3]。筆者認為，正是傳統反腐缺乏對舉報人的安全和民眾自由言論的保護，才突顯了網絡反腐的安全性和言論表達的自由性。

（一）網絡反腐的安全性。網絡反腐的安全性對于政府、網民和反腐制度三個層面來說都是存在的。首先，從政府官員層面而言，網絡反腐有目共睹的高效率，在一定程度上可以對公務人員形成較強的威懾力，通過互聯網曝光和“人肉”等行為“侵犯”到他們的權力，這樣一來自然就影響到公務員的“安全”。有學者從侵權法的角度剖析了網絡反腐。侵權主要包括兩種：隱私權和名譽權。網絡反腐對于公務人員特別是官員而言，所包括的主要內容一是官員的財產，二是和官員有關“性丑聞”的道德問題。官員收入來源于稅收，這就決定了其財產收入屬公共生活領域，顯然公開其財產也就不存在侵權問題。再者說作為執政黨的官員，本應該廉潔從政，而不能存在“包二奶”現象。另外，對于侵犯名譽權是必需同時滿足四個基本條件：第一，主觀上故意敗壞;第二，客觀上捏造事實;第三，結果上捏造事件的行為存在對其損害的邏輯關系;第四，當事人名譽受損。網絡反腐充其量也不過是曝光出“線索”，最終決定定罪和處分的還是相關政府機關[6]。因此，網絡反腐對官員的侵犯名譽權問題是不成立的。其次，對于舉報人而言，互聯網本身的匿名性特征增加了舉報人的安全系數。傳統反腐層次多、程序復雜、所耗周期長，這給暴露在貪腐者面前的舉報人增添不安全感。相對而言，在技術上互聯網的難控制性和網絡溝通過程的匿名性給舉報人增加舉報的安全系數。從反腐敗的制度層面來看，傳統反腐無論是紀委還是反貪局都是從上而下的監督方式，而網絡反腐是從下而上的監督方式。從這一層面來看，網絡反腐正好是傳統的制度反腐的一種有益補充。

（二）網絡反腐敗中自由的認定。無論從哲學還是政治學角度看，自由都是其追求的基本目標之一。英國思想家約翰·斯圖亞特·密爾在《論自由》中將自由主要分為思想自由和言論自由兩個方面。來自虛擬世界的網絡民意源于現實民意的表達，網絡反腐實質是網絡輿論監督。作為掌握著優于其他社會團體的信息資源和權力的政府更是應該正視和重視公眾輿論的作用，并利用和引導輿論讓其發揮監督功能[7]。首先，互聯網有利于官民互動，給予民眾言論的自由。近年來，網絡反腐因其卓越反腐能力引起了官方高度重視。例如，2005年我國出臺了《關于進一步加強和改進輿論監督工作的意見》，湖南也出臺了《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》，等等。到2009年，最高人民法院和中央紀委監察部通過出臺文件承認并開通建立官方網站來受理網絡反腐[8]。如此一來，網絡反腐搭起了政府與民眾雙向溝通的橋梁。其次，作為權力監督工具的互聯網因其輻蓋面廣和影響力深，決定了官方只能對其進行有限的控制，從而保證了網民的言論自由。傳統反腐主要是權力對權力的監督，依靠黨內監督及法律監督，普通公眾難以參與。網絡反腐則是權利對權力的監督，是一種體制外的監督。在網絡反腐過程中，民眾不僅可以通過網絡參與監督過程，還可以對處理過程和結果發表自己的意見。再次，由于政府難以控制對于可以跨區域傳播信息的互聯網，從而保證了網民在網絡反腐中無所顧慮的發表言論。

四、幾點思考

（一）作為一種特殊時代背景下催生的反腐新戰場，網絡反腐表現出了其反腐敗的顯著成效，對公共政策的基本目標，公平、效率、安全和自由有著深刻的促進作用。不可否認的是，網絡反腐在發現腐敗行為、聚合全網力量來強化輿論表現出積極一面時，也顯現了其反腐的局限性。

首先，網絡和媒體充斥著大量關于官員腐敗信息，容易使民眾對政府形成一種“凡官都貪”的扭曲認識。例如常州城管花萬元自購谷歌眼鏡事件。該城管隊員蔣某純粹是自我喜好和為了避免在工作中與市民發起沖突而道不清，掏錢萬元自購了谷歌眼鏡。當蔣某發放了購谷歌眼鏡的微博后，立即引起了網友們的質疑。網民質疑購買谷歌眼鏡是自費的還是公費的呢？有網民稱“城管這樣裝配，實在是太奢侈了”，甚至有網民質疑其如何歸入公務員隊伍的。其次，網絡反腐的類型有限。比如有學者歸納網絡反腐的類型主要涉及“性”“金錢”“出格言論”和“官二代”等現象，然而對于腐敗形式較隱蔽的和一些民眾感受不深的腐敗行為就難以發現，更談不上關注[9]。再次，網絡反腐的力量有限。

（二）作為一種“軟權力”監督方式，網絡反腐難以保證監督的持續性，通常是網絡上若有新曝出更吸引眼球的信息，就容易擱淺了對目前反腐事件的關注，轉而將注意力轉到另件事件上去。或者是網民雖聲討質疑不斷，而政府或當事者不做回應，隨著時間轉移，網民的關注熱度也就慢慢降低直至消失。因此，要真正發揮網絡反腐積極效應，達到反腐目的，還有待努力。

首先，加大力度宣傳網絡反腐。對于網民而言，政府要積極回應并引導輿論走向，使民眾理性發表言論，進而正確認識網絡反腐。對于政府公務員而言，政府應對公務員培訓并充分利用起電子政務，政府特別是基層政府更應該高度重視網絡反腐敗。

其次，在法律上給網絡反腐以認可，實現傳統反腐與網絡反腐的無縫隙對接。網絡反腐之所以能起到反腐敗作用，最根本原因與政府特別是黨政領導干部對其鼓勵息息相關。但若沒有法律的規范，無權威和穩定的認可度，網絡反腐也可能走向“流產”。只有將其納于制度化，將其公開、公平和透明的特征與傳統反腐結合起來，才能有助于其推動對公共政策目標的達成[10]。法國思想家孟德斯鳩關于政府政治自由度，曾說：“國家的權力不被濫用時候才存在，但是一切有權力的人都容易濫用”;“絕對的權力導致絕對的腐敗”。要杜絕“權力的濫用”，最好的辦法就是對其監督。○

參考文獻：

[1]周慶國.公平：公共政策的核心價值向度[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2009（6）.

[2]盤點：十八大以來官員遭網絡舉報事件追蹤，http：//politics.people.com.cn/n/2012/1211/c99014-19855651.html

[3]德博拉·斯通.政策悖論[M].顧建光譯.北京：中國人民大學出版社，2006.

[4]梁芷銘.政策裁量、政策性腐敗與信息公開[J].人民論壇，2010（23）.

[5]吳金丹.網絡反腐模式：案例與闡釋[D].南京大學，2013.

[6]高亞軍.網絡反腐中的侵權問題研究[J].北京：求實，2013（7）.

[7]龔刃韌.重讀密爾《論自由》[J].政法論壇，2010（4）.

[8]劉序明.網絡反腐：執政黨反腐倡廉建設的新課題[J].唯實，2010（6）.

[9]文宏.網絡反腐：實證案例與內在機理[J].社會科學，2013（10）.

[10]陳潭，劉建義.網絡反腐的限度及其優化[J].探索與爭鳴，2013（5）.

責任編輯 冷 波endprint