當前土地流轉工作存在的主要問題與對策

邵基華

近十年來，土地流轉作為促進農民增收、發展區域經濟、推進城鄉一體化的重要方式，各地迅速推進，呈現出實施時間早、項目多、規模大、流轉形式多樣化、流轉主體多元化等特征。但這些土地流轉，由于流轉政策籠統，缺少管用細則，又沒有成熟的經驗可以借鑒，只能摸著石頭過河，加上操作過程中，把關不嚴，急功近利，各地土地流轉操作中存在一些突出問題，導致農民與業主維權難、產業發展持續難、農村土地和生態保護難等一系列不良后果的出現，甚至引起地方社會不穩定，既有現實問題，更有未來風險。各區縣相關部門及鄉鎮需深入調查研究，強化政府及部門的監管職能，充分履行職責，創新辦法措施，有效解決問題，化解防范風險。

一、土地流轉工作存在的主要問題

（一）土地流轉程序有待進一步規范

土地流轉的基本程序是業主與被流轉土地的社集體簽訂流轉合同（或協議），同時，社集體與本組各戶農民簽訂流轉協議，然后由村民委員會向鄉鎮政府備案。但實際操作中，許多地方、許多項目都沒有按照程序進行。有的沒有嚴格按照土地流轉管理辦法，通過“一事一議”的方式進行商討，未經過村民集體同意，村社干部就將集體林地、耕地流轉，有的甚至沒有簽訂合同，更沒向村、鎮、區三級備案；有的流轉后擅自轉租，新的承租人沒有完善與原耕地林地承包農戶的轉接手續；甚至部分機關事業單位職工還帶頭當業主流轉土地，搞休閑觀光農業項目建設，后來有的又轉租給了其他經營戶，同樣沒有完善轉租合同。

（二）土地流轉合同內容不完善

各地土地流轉過程中，片面追求效率和規模，缺少經驗甚至教訓的借鑒，對未來風險防控思考不夠，對后期怎么有效管理、防患問題的產生等往往考慮不周，流轉合同內容多數簡單粗糙。有的權責約定不清；有的地塊不實、四至界限不清、面積差距大、又沒有相關圖紙佐證；有的集體耕地林地流轉，收益分配方案不合理；因流轉時間跨度大，還造成后來同一時間類似地塊流轉收益千差萬別等。

（三）流轉土地現狀被嚴重改變甚至破壞

土地流轉后，沒有按照相關規劃進行使用，群眾主要只管眼前租金兌現，對業主怎么使用土地，往往不去干涉；政府對自己培育的農業企業等，當然愛護有加，更不會主動監管其流轉土地的使用，甚至主動幫助業主打埋伏。于是造成流轉土地有閑置的，有進行田地改造整治，修建各種堡坎梯田，讓田地整齊劃一的；有修建道路、灌溉、釣魚等基礎設施；有的甚至亂搭建經營管理用房。這些行為，讓土地的地形地貌、土地用途性質等發生重大改變，但都沒有原狀資料、照片檔案留存，也沒有完善新的界址認定。土地流轉后整體上檔案都不完善，基礎數據存在偏差，多數承包戶資料不全，更沒有將合同等檔案資料妥善保存。

（四）流轉土地經營“兩高一低”

現代農業產業，往往表現為高投入、高風險、低效益。很多業主盲目跟風，急躁冒進，規模過大，把土地幾百、幾千畝的流轉在手上，基礎設施投入巨大，容易跟風造成市場需求與實際規模不適應，農產品市場價格風險大，自然災害不可控，業主又缺乏現代農產業經營意識、技術及管理經驗，不符合農業產業實際，加上現代農業普遍受設施及服務用地局限，無法將直接的種養經營與休閑服務業有效結合。于是，總體上看，各地的土地流轉效益低下，有的甚至年年虧損，租金支付都困難，更別說盈利。如北碚區金刀峽鎮內，部分以家庭成員自己經營管理甚至直接參加農業種養操作的，有一定利潤，但另一部分以較大規模企業存在、以公司化管理運行的多家農業企業，運行多年，投入少的數百萬，多的幾千萬元，效益普遍較差。某集團企業在金刀峽鎮流轉的荒山荒坡及林地超過30000畝，只是拿去抵押融資，至今沒有經營利用。

二、土地流轉問題引發的主要后果

（一）程序缺失導致的項目不穩定風險

沒有按程序完善流轉協議引起，實質是一種程序缺失的權益糾紛。被租地農民隨時可能提出質疑，而且往往以解除協議、阻礙生產等方式來維權，業主流轉行為缺乏合法性保障，項目產業隨時都存在不穩定甚至夭折風險。同樣，若業主違約，被租地農民維權難，往往要與先后幾方業主發生糾紛，同樣往往會采取解除流轉、阻礙生產甚至索賠等方式。其結果是農民利益和業主經營權利都難以保障，項目不可持續發展。

（二）合同內容不完善及土地現狀破壞引起的維權糾紛

合同內容不完善和地塊現狀破壞引發的問題主要為合同糾紛。由于合同內容不完善，一旦發生土地流轉矛盾糾紛，要么無據可查，要么是合同沒有明確約定，利益和權責劃分不清楚，農民仍然隨時可以找業主提出利益訴求，但合同上是非難辨，調處困難。據調查，在現階段，部分鄉鎮已經發生這類糾紛，有的是個體事件，有的甚至是集體與業主就流轉合同問題發生矛盾糾紛；有的質疑土地現狀、界限、用途改變，要求恢復原狀；有的因為土地二調發生面積變化，引發租金總額及分配矛盾；有的根據市場行情和老板收益要求漲租金；有的甚至是村社集體要解除流轉協議。土地現狀被破壞、用途被改變等問題，在2028年二輪土地承包到期時，將成為最難以解決的問題之一。

（三）效益不好引發的租金兌付風險

許多鄉鎮政府每年都要督促經營不好的業主支付土地租金；有的鎮政府自身還得為歷史問題買單，支付政府和部門流轉土地的租金。假設經營業主承擔不了虧損風險，放棄流轉甚至“跑路”，不穩定的社會風險與經濟風險，都必然落在當地黨委政府身上。比如金刀峽鎮的某農業公司流轉耕地、林地達3000多畝，但很大部分土地利用率不高，每年虧損三百萬租金，靠并不景氣的煤礦收益來補貼，存在極大風險。

（四）二輪土地承包到期后的矛盾與風險

可以預想到，特別是到2028年，二輪土地承包到期，矛盾將集中爆發，且將更加激烈。不管業主經營得好壞，由于農民已經意識到農村土地資源越來越稀缺，收益將越來越高，有的被租地農民很可能不愿再續約而要終止協議，要自己接手經營。業主投入巨大又不愿解約，業主與農民的矛盾將更加尖銳。

（五）違規“圈地”新動向

隨著鄉村休閑旅游的興起和人們對老年農村養老生活的向往，加上當前土地流轉存在的上述技術上的缺失，讓許多人千方百計想進入農村生態資源好的地方，尤其是各地的風景名勝區，試圖通過流轉土地，假借發展現代農業產業，實為借機“圈地”。這種“圈地”，實為資源搶占，提前以廉價與農民爭利，同時會增加大量的違章建房，違法占用甚至破壞耕地、林地等資源，損害未來現代農業的發展空間。

從總體趨勢看，隨著“三農”利好政策的持續推進和城鎮化的深入，農民對自己承包土地的價值判定將更加明確和擴大，上述矛盾和問題將更加突出和尖銳，不僅影響發展，還影響社會穩定。

三、進一步規范土地流轉的措施

（一）完善土地流轉的操作程序，實現科學準入

對新的土地流轉，首先是堅持基本程序不走樣。嚴格按區、鎮土地流轉管理辦法執行，土地流轉必須完備與農戶的協商與協議（合同）、與村民集體的協議、村民集體向政府的關于每宗土地流轉的報告等，確保流轉的合法穩定性。

同時，實行更加嚴格的準入程序。擬新進入的業主，要提出經營（含建設）項目方案報告書，內容包括產業方向和范圍，流轉時限，依法建設的許可和限制范圍，投資進度和強度（該項目方案報告書并作為合同的附件）。

政府及村社強化過程把關。業主憑項目建議書先在村社與農民進行溝通協商，達成初步合作協議，然后報經黨委政府審查同意，村社進一步完成合同簽訂等工作。政府及村社協同加強實施過程監管。政府不僅要審查方案報告書內容的合法性和可行性，還要審查業主本身，看其一貫經營方向、經營能力、資源優勢、信譽、真實意圖，確保流轉有序、規模適度、協議內容完備、經營效益明顯，確保企業真實發展現代農業產業。

（二）完善流轉合同內容，確保可持續操作

土地流轉協議內容，必須以文字和圖紙注明四至界限，約定流轉時限、依法經營的產業范圍，依法建設的許可和限制范圍，租金支付標準、方式，中途解除協議（含轉租）或土地山林承包到期后的處置辦法，尤其是2028年二輪土地承包到期后的項目繼續實施的基本原則、框架意見，違約責任，監管機制等。

各地鄉鎮黨委、政府對原有土地流轉的各種問題，要展開全面摸底排查，查檔案、看現狀、問知情者，從合同有無或是否完備、程序是否合法完善、現狀與合同是否統一、集體收益分配機制是否合理、業主經營效益等方面，分類清理，逐個深入分析，找準問題癥結，做到底數清、情況明。采取分類處置的思路，“一例一策”，逐步解決各個問題。

對已經存在的土地流轉，主要是清理完善合同及程序，特別是完善合同未盡事宜。

政府流轉的土地不是用于公益事業、基礎設施的，逐步清退，按程序轉交給業主。界址被破壞的，要取得涉及各方的共同認可并建立臺賬。

（三）完善扶持政策及農業保險措施，降低產業效益風險

當前的農業產業扶持政策，著重傾向于規模種植產業的基礎設施建設。對產業的后期扶持，一是需要建立加大財政金融和保險相結合的支持機制，在市場異常波動、自然災害突發的時候，幫助業主減輕損害，穩定產業。目前相關的扶持政策，都是臨時性的舉措，沒有形成機制，更沒有與保險相結合，主要是政府在買單。二是配套服務設施用地，要有明確具體的措施予以保障，才能促進產業真正升級，形成相對穩定的、一三產業融合的供求市場，提升效益。三是要加大對流轉土地農業產業項目的技術扶持指導，讓農業經營者熟悉農業經營活動，會根據市場需求自我調整內部產業結構。

（四）加強法制宣傳，協調解決土地流轉矛盾糾紛

側重加強農村土地承包法律法規及上述制度的宣傳，讓真正掌握土地流轉權利的農民和基層干部懂法、守法、依照上述規范操作，不得擅自流轉土地，增強維護群眾長遠合法利益和地方發展大局的責任意識。積極協助業主和農民簽訂規范的流轉協議。嚴格規范基層組織參與土地流轉的行為，妥善引導但不阻撓農民自愿合理流轉土地。探索建立包括協商、調解、仲裁、救助聯動機制，協調解決土地流轉各類問題糾紛，依法保障土地流轉及產業持續穩定。

作者：中共重慶市北碚區金刀峽鎮黨委書記

責任編輯：馬 健