構建美麗鄉村與美麗山水城市協同建設機制的四大困境和六條對策

楊敬華

黨的十八大報告提出要以“尊重自然、順應自然、保護自然”為核心要義努力建設“美麗中國”。中央城鎮化會議及《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。重慶市委市政府提出城鄉建設要突出自然和文化特色，在山水上做文章，強化“山城”、“江城”和“綠城”特色，并明確要求：要將自然山水作為城市的“圖底”，利用好山地和水域生態系統，建設山水交融、錯落有致、富有立體感的美麗山水城市。

較之其他國家中心城市和世界著名大都市，重慶最大的優勢在于自然條件優越。其地貌復雜，山地丘陵眾多；氣候適宜，垂直差異顯著；河流眾多，水體環境多樣化。優越的地理位置和復雜的自然條件疊加，大城市、大農村的發展實際，促使重慶新型城鎮化進程必然要走出一條美麗鄉村和美麗山水城市協同建設之路。

一、美麗鄉村建設是美麗山水城市發展的重要補充

美麗鄉村是美麗山水城市重要的空間補充。鄉村是城市的自然延伸。美麗山水城市建設不但應包含對城市之外森林、山川、河流、湖泊等生態空間的保護，對于重慶的發展實際來說，還應包含對峽、灘、磧石、島、沱等生態景觀資源的利用。在重慶市美麗山水城市的建設格局中，自然環境與城市發展是高度契合的。較之國內外大都市區，我市獨特的地理空間能讓每10～15公里的城市建成區之間都有至少3公里以上的山體和水體隔離，較多城市建成區邊緣5公里內都有森林、湖泊、峽谷、田園等稀缺自然生態資源，舒朗自然的城鄉地理空間格局有別于其他大城市，是重慶市山水城市建設的關鍵資源。

美麗鄉村是美麗山水城市重要的風貌補充。鄉村是城市的風貌延伸。長期以來，重慶市一些區縣甚至在主城周邊近郊城市，看到的就是鄉村山水治理缺乏、建筑風格雜亂、村容村貌不優、生產生活格局無序，可謂有新房無新村，有新村無新貌，很難延伸城市風貌、做美城郊結合。而美麗山水城市的城郊過渡應當自然，彰顯城市山水之美和自然田園之美。美麗山水城市的鄉村延伸，應當是藍天白云、青山綠樹、碧水黛瓦、村容整潔、生活有序，從而形成一體化的“城有特色，鄉有韻味”的城鄉風貌品質。

美麗鄉村是美麗山水城市重要的生活補充。鄉村是城市的生活延伸。2014年重慶市都市核心區和都市拓展區人均GDP估計在1.3萬美元和1萬美元左右，根據城鎮化發展規律，這一階段城市居民生活和休閑方式會發生重大改變，因此重慶市鄉村旅游不斷興起，避暑度假持續火爆。重慶夏季氣溫高、城市密度大，節日性的鄉村旅游和季節性的鄉村居住逐漸成為居民生活常態，以貴州遵義為例，2014年夏天前往避暑的重慶人達到60萬人次，市內高海拔鄉村避暑人數還遠遠超過這一數字。因此，美麗鄉村還是美麗山水城市居民生活的重要補充和拓展載體。

二、美麗鄉村和美麗山水城市協同建設的四大困境

目前美麗鄉村與美麗山水城市協同建設過程中還存在一些問題，需要引起各級政府重視并在實踐中積極探索解決這些問題的方法和路徑。

一是認識不夠。由于對美麗鄉村建設認識不夠，不同層級政府和不同職能部門在具體實施或參與美麗鄉村建設時所表現出的積極性和行動力必然不同，難以形成建設合力，達成整體聯動、資源整合、社會共同參與的建設格局。對于美麗鄉村建設，不能僅僅停留在“搞搞清潔衛生，改善農村環境”的低層次認識上，更不能形成錯誤觀念，認為它只是給農村“涂脂抹粉”、展示給外人看的。而應該提升到推進生態文明建設、加快社會主義新農村建設、促進城鄉一體化發展的高度，重新認識美麗鄉村建設。

二是重建設輕規劃。一些地方在美麗鄉村建設試點中，注重硬件設施建設的多，但不注重美麗鄉村建設的總體規劃和長期行動計劃的科學制訂，導致同質化建設嚴重、特色化建設不足，短期行為多、長遠設計少，以及視野狹隘，缺乏全域一體的建設理念。

三是政府唱獨角戲。市場機制和社會力量的作用發揮不夠，許多地方在進行美麗鄉村建設時，沒有積極探索如何引入市場機制、發揮社會力量作用，而是采取傳統的行政動員、運動式方法，盡管一些設施（如垃圾處理、生活污水處理設施等）一時高標準建成了，卻難以維持長期運轉，缺乏長效機制。

四是軟硬件建設不同步。農村產權制度改革、鄉村社會治理機制改革等“軟件”建設不同步，美麗鄉村建設局限于物質建設和生態環境建設的狹小范疇。美麗鄉村建設不是“做盆景”、“搞形象”，更不是“涂脂抹粉”。美麗鄉村，不僅要有令人驚艷的“形象美”，讓人一見鐘情；更要有“內在美”，讓人日久生情。不能停留于外在形態上，更需要通過內涵建設來體現鄉村特色；不能簡單地停留在農耕文化保護上，而是要放在統籌城鄉、推進城鄉現代化的歷史大進程之中。

三、美麗鄉村和美麗山水城市協同建設的六項對策

總而言之，美麗山水城市和美麗鄉村建設要協同發展，必須涵蓋農村生產、生活、生態等方方面面的內容，運用一事一議財政獎補政策平臺推動美麗鄉村建設，應按照以人為本、尊重農民主體地位，規劃引導、突出地域特色，試點先行、重點突破，多元投入、整合資源，以縣為主、統籌推進，改革創新、完善制度機制的原則要求，妥善處理好幾個方面的關系。

一是協同建設要積極發揮農民作用。村莊不僅是農民的居住地，也是農民生產生活的重要場所，農民是美麗鄉村的主人。建設美麗鄉村，政府是主導，農民是主體，村里的事要由農民說了算，政府的主要作用是編規劃、給資金、建機制、搞服務，不能包辦代替，不能千篇一律，不能強迫命令，更不能加重農民負擔。要探索建立政府引導、專家論證、村民民主議事、上下結合的美麗鄉村建設決策機制。美麗鄉村建設不是給外人看的，而是要讓農民群眾得實惠，給農民造福。美麗鄉村不能僅僅成為城里人到鄉村旅游休閑的快樂“驛站”，而是建成廣大農民群眾賴以生存發展、創造幸福生活的美好家園。

二是協同建設大力引進市場和社會力量。美麗鄉村建設投入大，不能靠政府用重金打造“盆景”，不能靠財政資金大包大攬，否則不可持續，也無法復制推廣。要發揮市場配置資源的基礎性作用，以財政獎補資金為引導，鼓勵吸引工商資本、銀行信貸、民間資本和社會力量參與美麗鄉村建設，解決投入需求與可能的矛盾。建立有效的引導激勵機制，鼓勵社會力量通過結對幫扶、捐資捐助和智力支持等多種方式參與農村人居環境改善和美麗鄉村建設，形成“農民籌資籌勞、政府財政獎補、部門投入整合、集體經濟補充、社會捐贈贊助”的多元化投入格局。對美麗鄉村建設中的一些具體項目（如鄉村垃圾的收集、運輸和處理）的實施，要積極探索通過政府購買的方式，交由企業或市場去運作，形成長效運行機制。村莊內部的公共服務設施的維護和運行，也須積極發揮村民自治和社會組織的作用，大力培育和發展鄉村社會組織，探索農民自我組織、自我維護、自我管理的社會民主治理機制，最終形成“政府引導、市場運作、社會參與”的美麗鄉村建設新格局。

三是協同建設要將“一事一議”制度用活。并不是所有的鄉村都能建成美麗鄉村。美麗鄉村要建，更多村莊的基本生產生活條件和人居環境也亟需改善。要結合農村建設的規律，把一事一議財政獎補資金的基數部分用于改善農民的基本生產生活條件和人居環境，而將增量重點用于美麗鄉村建設，兩者并行不悖。要以普惠保基本，以特惠保重點，妥善解決好重點投入與普遍受益、面子與里子、錦上添花與雪中送炭的關系。對于美麗鄉村建設給予的一事一議獎補資金，也主要用于對美麗鄉村建設中的制度創新的激勵，而不是用于一般性的硬件設施的建設；同時，要運用好一事一議獎補資金，引導和撬動社會資本的投入。

四是協同建設進行標準嚴控和建設創新。重慶市五大功能區域發展不平衡，各地情況千差萬別，必須因地制宜，尊重差異，保持特色。在此基礎上，對規劃編制、資金項目規范管理、建設標準等應有一些一般性的統一要求，源頭上規范，嵌入式管理，防止各行其是，五花八門。牢固樹立規劃先行、無規劃不建設的理念，健全美麗鄉村建設規劃和標準體系，逐步將標準化工作嵌入美麗鄉村建設全過程。美麗鄉村建設除了做好標準化、均等化的基本性公共服務以外，還要在鄉村特色上做文章，切實把一些具有特色的古村落保護好，把鄉村非遺項目傳承好，把優秀的鄉村文化發揚光大，而不是簡單地用同質化的建設標準裁剪、改造鄉村。

五是協同建設要處理部門之間的關系。美麗鄉村建設是各級各部門的共同責任，越多部門參與對工作開展越有利，要在黨委政府領導下相關部門各司其職，各盡其責，有為才有位。在推動美麗鄉村建設時，整合相關部門的資源，形成建設合力，把各種分散在各個部門中的惠農資金統一整合到美麗鄉村建設平臺上，使之發揮最優效益。

六是協同建設要軟硬件同步。美麗鄉村既包括村容村貌整潔之美、基礎設施完備之美、公共服務便利之美、生產發展生活寬裕之美，也包括管理創新之美。在完善村莊基礎設施、增強服務功能的同時，要努力深化農村改革，創新農村公共服務運行維護機制、政府購買服務機制、新型社區治理機制和農村產權交易流轉機制等。在美麗鄉村建設與美麗山水城市建設中同步推進相關改革，進一步破解城鄉二元結構，釋放農村發展活力與潛力，營造與美麗鄉村相適應的軟環境，把美麗鄉村建設成為農民的幸福家園。

作者：中共重慶市忠縣三匯鎮黨委書記

責任編輯：馬 健