政府公共警告的法律效力來源

徐信貴

政府公共警告作為國家的社會管理手段必須以法律規定為實施依據。檢視我國現行法律，尚未發現關于政府公共警告的專門法律，政府發布公共警告的法律依據散見于各層級的規范性法律文件之中。憲法在我國法律體系中處于最高層級的地位，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵從憲法的規定。因此，政府公共警告的運行首先不得與憲法相抵觸。我國憲法沒有關于政府公共警告的直接規定，其運行主要是基于憲法對行政機關職能的概括授權。我國憲法第28條明確了國家維護社會秩序的基本職能，我國憲法第89條、107條、第118條分別對國務院、地方人民政府、自治地方人民政府的經濟管理職能及其手段作了原則性的規定，這些規定是政府公共警告的憲法性依據。政府公共警告的直接性法律依據主要有《突發事件應對法》、《食品安全法》、《產品質量法》、《傳染病防治法》、《消費者權益保護法》、《食品安全信息公布管理辦法》等。

一、《突發事件應對法》中的相關規定

《突發事件應對法》是我國現行法律中涉及政府公共警告最多一部法律。該法于2007年8月30日獲得通過，其目的是為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。《突法事件應對法》適用范圍十分廣泛，該法第3條規定：“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”，消費安全事件依其性質可歸入事故、公共衛生事件之范疇，故《突發事件應對法》亦是消費安全公共治理之法律依據。該法第10條規定：“有關人民政府及其部門作出的應對突發事件的決定、命令，應當及時公布”；第11條規定：“有關人民政府及其部門采取的應對突出事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程序和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作”；第20條規定，縣級以上地方人民政府有義務對危險源、危險區域有進行調查、風險評估、登記、監控以及按照國家規定及時向社會公布已登記的危險源、危險區域。第42條規定的突發事件的預警制度，按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程序將突發事件預警劃分四個級別。第44、45條對發布不同級別警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應采取的措施作為較為明確的規定。《突發事件應對法》第47條對預警級別調整和預警解除等作了規定，即“發布突發事件警報的人民政府應當根據事態的發展，按照有關規定適時調整預警級別并重新發布。有事實證明不可能發生突發事件或者危險已經解除的，發布警報的人民政府應當立即宣布解除警報，終止預警期，并解除已經采取的有關措施”。第53、54條還對信息發布的要求以及虛假信息的禁止作了相關規定，即“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息”。為了防止出現虛假信息，《突發事件應對法》第54條規定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置的虛假信息”，第65、68條對編造傳播虛假信息的法律責任進行了明確，即對編造并傳播有關突發事件事態發展或應急處置工作的虛假信息，或者明知是有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息而進行傳播的，有關機關應責令其改正，給予警告；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。《突發事件應對法》第63條對未履行法定職責的政府應負法律責任做了規定，例如，縣級以上地方各級人民政府及其有關部門未按規定采取預防措施，導致發生突發事件，或者未采取必要的防范措施，導致發生次生、衍生事件的；遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的；未按規定及時發布突發事件警報、采取預警期的措施，導致損害發生的，上級行政機關或者監察機關可根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。第66條規定了在突發事件應對過程中，單位和個人的配合義務，對于不服從有關人民政府及其部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。

二、《食品安全法》及其《實施細則》中的相關規定

為填補“三鹿奶粉事件”引出的食品安全監管的漏洞，維護食品安全，全國人大常委會于2009年2月28日通過了新《食品安全法》，該法已于2009年6月1日開始實施。新《食品安全法》對與食品安全的相關問題作了較為全面的規定，涵蓋了食品安全監管的全過程。該法最大的亮點在于“一破一立”，即取消了食品免檢制度，確立了食品安全風險監測和風險評估制度。《食品安全法》以專章的形式對食品安全風險監測和評估進行詳細規定。該法第11條規定：“國家建立食品安全風險監測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監測。國務院衛生行政部門會同國務院有關部門制定、實施國家食品安全風險監測計劃。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門根據國家食品安全風險監測計劃，結合本行政區域的具體情況，組織制定、實施本行政區域的食品安全風險監測方案”；第12條規定：“國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門獲知有關食品安全風險信息后，應當立即向國務院衛生行政部門通報。國務院衛生行政部門會同有關部門對信息核實后，應當及時調整食品安全風險監測計劃”；第13條規定：“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加濟中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。對農藥、服料、生長調節劑、獸藥、飼料和飲料添加劑等的安全性評估，應當有食品安全風險評估專家委員會的專家參加。食品安全風險應該運用科學方法，根據食品安全風險監測信息、科學數據以及其他有關信息進行”；第14條規定：“國務院衛生行政部門通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的，應當立即組織進行檢驗或食品安全風險評估”；第15條規定：“國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門應向國務院衛生行政部門提出食品安全風險評估的建議，并提出有關信息和資料。國務院衛生行政部門應當及時向國務院有關部門通報食品安全風險評估的結果”；其中第17條規定：“國務院衛生行政部門應當會同國務院有關部門，根據食品安全風險評估結果、食品安全監督管理信息，對食品安全狀況進行綜合分析。對經綜合分析表明可能具有較高程度安全風險的食品，國務院衛生行政部門應該及時提出食品安全風險警示，并予以公布”。

三、《產品質量法》中的相關規定

為了加強對產品質量的監督管理，保護消費者的合法權益，全國人民代表大會常委會于1993年2月22日通過了《產品質量法》。該法設定了產品生產與銷售的禁止性條款，其中第5條規定：“禁止偽造或者冒用認證標志等質量標志；禁止偽造產品的產地，偽造或者冒用他人的廠名、廠址；禁止在生產銷售的產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好”；第7條規定：“各級人民政府應當把提高產品質量納入國民經濟和社會發展規劃，加強對產品質量工作的統籌規劃和組織領導，引導、督促生產者，銷售者加強產品質量管理，提高產品質量，組織各有關部門依法采取措施，制止產品生產、銷售中違反本法規定的行為，保障本法的施行”；第8條規定：“國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。縣級以上地方產品質量監督部門主管本行政區域內的產品質量監督工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。法律對產品質量的監督部門另有規定的，依照有關法律的規定執行”。

四、《傳染病防治法》中的相關規定

為了預防、控制和消除傳染病的發生和流行，保障人體健康和公共衛生，我國早在1989年2月就通過了《傳染病防治法》。2003年“非典”危機暴露了我國傳染病防治工作中的諸多不足，遂于2004年8月28日重新修訂了《傳染病防治法》，并于2004年12月1日開始施行。《傳染病防治法》也對疫情的預防、報告、通報和公布作了規定。該法第19條規定：“國家建立傳染病預警制度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布；第20條規定，縣級以上地方人民政府應當制定傳染病預防控制預案，預案的內容應包括傳染病的監測、信息收集、分析、報告、通報制度；第38規定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確”。

五、《消費者權益保護法》中的相關規定

1993年10月31日，全國人大常委會通過《消費者權益保護法》。該法是我國消費者保護的基本法，對保護消費者的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟的健康發展具有重要作用。世界各國關于消費者權益保護的法律規范都是基于消費者在消費過程中處于弱勢地位這個假設而制定的。因此，國家具有保護消費者的天然職責。我國《消費者權益保護法》第5條規定：“國家保護消費者的合法權益不受侵害。國家采取措施，保障消費者依法行使權利，維護消費者的合法權益”；第20條規定：“各級人民政府應當加強領導，組織、協調、督促有關行政部門做好保護消費者合法權益的工作。各級人民政府應當加強監督，預防危害消費者人身、財產安全行為的發生，及時制止危害消費者人身、財產安全的行為”。從上述規定，可以推知各級人民政府如若為預防危害消費者的行為的發生而采取公布危險信息的方式，符合《消費者權益保護法》的實質要求和基本宗旨，并不違反法律的規定。當然，消費者權益的維護不僅需要國家機關的努力，還要全社會的共同協力。我國《消費者權益保護法》第6條規定：“保護消費者的合法權益是全社會的共同責任。國家鼓勵、支持一切組織和個人對損害消費者合法權益的行為進行社會監督。大眾傳播媒介應當做好維護消費者合法權益的宣傳，對損害消費者合法權益的行為進行輿論監督”。另外，值得的注意的是，我國的消費者協會在維護消費者權益中扮演著十分重要的角色。根據我國《消費者權益保護法》第31條的規定可知消費者協會是對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會團體，在性質上屬于非政府組織。然而，消費者協會可以根據法律、法規的授權實施行政管理行為。《消費者權益保護法》第32條就對消費者協會的七大基本職能做了規定，其中第七項即規定了消費者協會有通過大眾傳播媒介對損害消費者合法權益的行為予以揭露、批評的權力。因此，在《消費者權益保護法》的授權下，消費者協會也成為政府公共警告的實施主體（授權性行政主體）。實際上，消費者協會是消費警示的主要發布者之一。

六、《食品安全信息公布管理辦法》中的相關規定

《食品安全信息公布管理辦法》（以下簡稱《辦法》，2010年11月3日公布）是衛生部會同農業部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管局制定的規范食品安全信息公布行為的部門規章。該《辦法》第3條規定：“食品安全信息公布應當準確、及時、客觀，維護消費者和食品生產經營者的合法權益”；第7條第（三）項規定，食品安全風險警示信息包括對食品存在或潛在的有毒有害因素進行預警的信息和具有較高程度食品安全風險食品的風險警示信息兩大類。該《辦法》十分重視專家在食品安全信息公布工作的作用，其中第11條規定：各相關部門在公布食品安全信息前，可以組織專家對信息內容進行研究和分析，提供科學意見和建議。在公布食品安全信息時，應當組織專家解釋和澄清食品安全信息中的科學問題。就信息的發布權而言，該《辦法》明確規定了各相關部門在食品安全預警信息發布工作的職責與權限，其中省級衛生行政部門負責公布影響僅限于本轄區全部或者部分的食品安全風險警示信息；縣級以上食品安全各監督管理部門公布食品安全信息，應當及時通報各相關部門，必要時應當與相關部門進行會商，同時將會商情況報告當地政府。任何單位或者個人未經政府或有關部門授權，不得發布食品安全信息。依照《辦法》負有食品安全信息報告、通報、會商職責的有關部門，應當依法及時報告、通報和會商食品安全信息，不得隱瞞、謊報、緩報。公布食品安全信息的部門應當根據《食品安全法》規定的職責對公布的信息承擔責任。任何單位或個人違法發布食品安全信息，應當立即整改，消除不良影響。

除了上述法律規定外，我國的《對外貿易法》、《藥品管理法》、《政府信息公開條例》、《食品安全風險監測管理規定》、《食品安全風險評估管理規定》、《食品安全監管信息發布暫行管理辦法》等其它規范性法律文件也有涉及公共警告的法律規定。它們同前述法律規范共同構成了我國政府公共警告的法律框架。

本文系重慶市社會科學規劃青年項目“政府公共警告法律問題研究”（2012QNFX035）階段性成果。

作者：中共重慶市委黨校法學教研部副教授

責任編輯：張 波