加快培育和發展社會組織的幾點思考

汪華

黨的十八屆三中全會指出：“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。這里所說的社會組織，筆者認為主要是指依法注冊登記，在經濟和社會活動中發揮服務、溝通、協調、監督、維權、自律等作用的社會團體、基金會、民辦非企業單位及中介組織等。市場經濟條件下，社會組織是政府與市場之間、政府與社會之間、政府與公民之間的橋梁和紐帶，是社會治理的重要主體。新形勢下，積極探索社會組織科學有效的培育發展與綜合管理機制，有效解決社會組織在管理與服務中的矛盾和問題，對于轉變政府職能、實施政社分開、加強社會建設、促進依法治理，對于激發社會活力、推進公益事業、反映公眾訴求、維護社會公平、化解社會矛盾等諸多方面具有重要意義。

一、社會組織在社會建設中擔當著重要的角色

（一）社會組織是政府職能轉變的促進者和承接者。回顧改革開放30多年來的實踐，從一定意義上講是不斷調整政府與市場、政府與社會關系的過程，也可以說是變“強政府——弱社會”為“強政府——強社會”的過程。隨著改革開放和社會主義市場經濟不斷發展，政企分開、政社分開、政事分開，政府和社會各自的邊界和職責進一步明晰。過去無所不能、包攬一切的“無限政府”，必將向公共服務型的“有限政府”轉變。然而在市場經濟條件下，公益性事業發展不可能是單一的，運行機制也不可能是完全相同的，政府不應當也沒有能力包辦一切。同時，廣大人民群眾的多樣性、多層次性和不斷變化的社會需求也不可能完全由政府直接提供，必須積極引導和支持社會組織參與社會管理和公共服務，建立公共服務供給的社會參與機制。因此，適時地把不應承擔、也無能力承擔，把管不了、也管不好的管理社會的權力交給社會，把眾多群眾性、社會性、公益性、服務性的職能向社會剝離和轉移，就成為社會建設的必然。伴隨著改革開放不斷深入和經濟社會不斷發展成長起來的社會組織，無疑成為政府社會職能轉移的促進者和主要承擔者，為社會成員提供政府不便、市場不愿或不能提供的公共服務，擴大群眾對公共服務的選擇空間，降低服務成本，提高服務效率和質量，從而使政府職能得以規范、健全和完善，社會組織得以培育、發展、壯大，在社會管理和服務中發揮滿足社會多種需要的積極作用。

（二）社會組織是加強社會治理的重要載體。改革開放以來，隨著市場化、法治化建設的加快，以擴大公民有序參與，發展社會主義民主政治為已任的社會組織，越來越能有效地發揮表達不同群體的利益訴求，實現社會成員有序地政治參與作用。由于社會組織根植于公眾，熟知所屬成員的利益需求，既可以通過多種渠道，把下層的安危冷暖向上層反映，及時把黨和政府的方針政策宣傳到群眾之中，又能夠進行不同群體的利益協調和對話，為人民群眾表達利益訴求、合理維護自身權益、有序擴大政治參與，提供重要的組織渠道。

（三）社會組織是促進社會和諧發展的生力軍。有效地動員社會力量和社會資源，不斷地保障和改善民生，是社會組織服務功能最大化的重要體現。社會組織發揮資源整合的優勢，參與興辦醫療衛生、計劃生育、教育、科技、文化、體育、社會福利等社會事業，促進就業難、看病難、上學難、住房難等問題的解決，不但有效擴大公共服務供給，同時也有力推進公共服務均等化。社會組織以自己的社會良知，積極開展減貧濟困、救災防害、安老撫幼、扶幼救孤、助學助醫、扶殘助殘等公益活動，為城市下崗職工、失業人員、進城農民、婦女、兒童、老年人、殘疾人群等社會弱勢群體提供適時而有力的社會援助，增進社會福利，促進社會公平，既有力地緩解了當前我國就業和社會貧富差距等問題對社會的壓力，以實際行動擔當社會責任，倡導自助、互助和助他的公民精神，弘揚尊老愛幼、互愛互助、見義勇為、奉獻社會的良好社會風尚，實現社會價值的理性回歸，促進社會和諧發展。

二、目前社會組織發展中存在的主要問題

近年來，我們持續加大社會組織管理創新力度，注重發揮社會組織在社會管理服務中的協同作用，推動了社會組織的健康有序發展，絕大多數社會組織在經濟社會發展中發揮著積極作用。但數量不足、覆蓋不廣、引導不規范、結構和分布不合理、作用發揮不充分等問題仍然十分突出。

（一）外在制度環境不夠良好。現行社會組織的相關法律制度主要限制約束的規定，缺少促進激勵性的制度，社會組織的設立條件過于嚴格。比如，社會團體成立有明確的人數、住所、專職人員和活動資金等方面的要求，提高了成立的門檻；限制同一行政區域內成立業務范圍相同或者相似的社會團體，禁止社會團體設立地域性分支機構，限制了社會團體的行業競爭和發展規模。社會組織的雙重登記管理制度，不僅削弱了作為社會管理獨立主體的自主性和活力，而且增加了政府的行政管理成本，其結果：一方面導致社會組織的總量偏少，活力欠缺，不能滿足公眾的內在社會需求；另一方面導致因找不到業務主管單位而自行成立并開展相關活動的社會組織泛濫，一些組織以企業名義在工商登記，給政府的依法管理和社會和諧穩定帶來潛在隱患。

（二）內部治理機制不夠完善。社會組織治理機制的不完善直接影響到其自身的可持續發展。在實際運行中，一些社會組織的機構并不健全，沒有按照法人治理結構要求而成立會員大會、理事會和監事會。會員大會的權力往往流于形式，理事會的權力主要集中于理事長等少數幾個負責人手中，理事之間缺少明確的工作分工，對理事會的產生、職責、功能、運行機制的相關規定比較模糊，對理事會的監督機制缺少制度保障，理事會制度總體上處于不良狀態。社會組織的會員制度不夠完善，包括對會員資格的規定、申請程序、資格審查、磷選確認和退出等方面不夠完善，使得會員良莠不齊，組織過于松散，缺失必要的凝聚力和向心力。同時，社會組織還缺少健全的獎勵、懲罰和考核體系，以及內部競爭、激勵和績效評估機制，不利于提升從業人員的積極性和主動性。

（三）作用發揮不夠充分。社會組織作用發揮不充分，主要原因在于缺少足夠的社會資源和專業化能力，具體表現在政治、經濟、文化和社會四個層面上。在政治方面，社會組織參政議政的空間相對狹小，利益訴求表達不暢，對政府決策的影響甚微。在經濟方面，近年來行業性社會團體快速發展，但主要在政府對經濟管理的宏觀體系中，難以發揮獨立的經濟功能。在文化方面，社會組織的主要角色是宣傳與推廣主流文化和核心價值觀，對組織自身文化物質關注相對較少。在社會方面，社會組織具有社會管理的主客體雙重屬性，但社會組織主體意識不強，自信心不足，動員公眾參與質量不高，作為社會建設的重要依托還任重而道遠。

（四）監管成效不夠明顯。目前，我國對社會組織實行的是“嚴進寬管”的政策路徑，存在著“重登記、輕監管，重結果、輕過程”的傾向。行政部門監管的力量薄弱、方法簡單、手段不多，對社會組織處罰的自由裁量權過大。業務主管部門的日常監管作用不突出，與登記管理機關之間缺少必要的銜接配合，對社會組織的評估主要通過年檢、評比、表彰等方式進行，存在觀念陳舊、手段落后、指標體系不科學、過于注重結果等問題，行政管理色彩濃厚，社會參與程度不高。

三、加快培育發展壯大社會組織的對策建議

（一）加大培育力度，壯大社會資本，做大做強社會組織。培育發展、做大做強社會組織，首要的是解決“能不能”的問題，即：社會組織能不能當好黨委、政府的助手？能不能發揮好協同作用？從比較視野來看，我們社會組織的數量較少，組織類型殘缺不全，尤其是倡導類、公益類較少，這種現實與日益嚴峻的社會管理形勢不相適應。

1.積極貫徹執行中央關于社會組織培育發展與監督管理并重的方針，改變以往重監督管理、輕培育發展的現象。一是要改革對社會組織的“雙重管理”制度，取消社會組織成立必須有業務主管部門的限定，實行民政部門直接登記，在實施過程中可先放開公益性社會組織，然后是其他社會組織，實行先試點、后推廣的穩妥辦法。二是放寬和規范社會組織準入門檻，使社會組織成立的“大門”有序敞開，準入“門檻”更加科學規范，規范注冊制，嘗試登記制，擴大備案制。三是堅決取締個別非法組織，嚴厲打擊社會組織的違法經營活動。

2.成立社會組織發展服務中心，賦予其社會組織的“孵化器”功能，發揮政府優勢，加大政策扶持及資金支持力度，促進社會組織又好又快發展。

3.積極培育發展核心型或樞紐型社會組織。可按照性質相同、功能相近的原則，組成不同類型的組團，培育更大規模的社會組織。這不僅可以有效改變社會組織弱小、能力不足的現狀，有利于資源整合，壯大力量，而且能夠提升其服務于社會的各項素質和能力，尤其是能夠提升其專業化、職業化品質。目前，當務之急應在以下兩個方面取得突破：一是可以在城市街道區域內，成立街道社會組織工作協會。整合社區內的各類社會組織尤其是備案制社會組織，服務于和諧社區建設，服務于城市基層社會管理，從而實現社區社會組織的自我治理。二是可以先行試點，實行社會組織組團發展。比如，可以將分屬不同系統的者愿者組織整合成立志愿者協會，改變以往活動不規范、運行混亂無序、發展不持續、整體功效不足的狀況。

（二）強化分類制度設計，實現社會組織管理的規范化科學化。沒有分類就沒有管理，沒有科學的分類就沒有科學的管理。社會組織的做大做強以及能否在加強社會管理中發揮好輔助和助手作用，更好地服務于社會良性治理與社會有序發展，有賴于規范、科學的分類管理。

1.制定社會組織分類分級評價標準，加強分類分級管理。可參照北京、上海的做法，實行社會組織分級管理制度，切實加強對社會組織的日常活動管理和監督，完善社會組織信息披露和公開承諾制度。

2.建立第三方評估機制，利用專業機構對社會組織進行評估，強化社會組織提供公共服務的績效評價，擴大社會公眾參與社會組織提供公共服務績效評價的渠道和范圍。

3.積極推行社會組織以及社會組織提供服務的統一標識，建立社會組織誠信檔案。

（三）搭建平臺，廣開渠道，引導社會組織積極參與社會建設

1.加大政府向社會組織購買公共服務力度。將政府購買社會組織公共服務所需經費納入財政預算，并根據經濟增長幅度逐步增加相應經費。

2.將項目制和項目管理引入到社會組織管理及服務中，使社會組織參與社會管理和社會服務更加規范有序。政府應當通過項目的制度化建設，提供相應項目經費，積極引導具有專業背景的社會組織有序進入諸如公共危機現場救助與心理輔導、問題青少年救助保護與幫扶、醫患糾紛協調與處置、老年人康復及臨終關懷等專業領域，發揮其專業特長。

3.建立多種形式的政府與社會組織、社會組織與社會公眾之間制度化的交流互動平臺，實現政府行政管理與社會組織協同參與的有機銜接和良性互動。

4.充分利用社區學校及社區大講堂，廣泛而持續地開展公民素質教育，提升社區居民思想道德水平，增強公民責任意識，充分利用社區大講堂等陣地，對社區居民進行不間斷的公民素質教育，使社區居民學會并逐漸養成對社區的公共環境、公共秩序、公共衛生、公共設施等自覺維護的習慣，養成良好的公共生活習慣。

（四）加強能力建設，提升社會組織參與社會治理的專業化水平

1.加強人才建設，培育一支與經濟社會發展相適應的龐大的社會組織的管理者和專業化的社會工作者隊伍。通過多種方式，采取多種方法，培養社會組織從業者及管理者的公益精神，提高其服務社會的專業技能，實現社會組織參與社會管理的專業化，提高社會管理的專業化水平。

2.實行資格準入制度，提高社會工作者的職業化、專業化水平。當前，社工崗位設置應向醫療衛生、計劃生育、康復托養等重點領域傾斜。

3.社會組織主動融入社區建設。加強社會建設的重點在基層，創新點也在基層。社會組織主動融入社區，在基層一線提供公共服務，化解社會矛盾和利益糾紛，維護公共秩序，以崇尚公益和自治為基本特征的社會組織主動融入社區，通過在社區舉辦社區建設、社區管理、社區教育等各類公益服務，發揮示范、帶動、引導作用，從而帶動社區居民普及公共意識的提高，增強社區居民積極主動參與社區治理意識，提高依法自治水平。

作者單位：重慶市九龍坡區衛生和計劃生育委員會

責任編輯：張 波