從“蘭州自來(lái)水污染事件”剖析政府治理能力的提升

□樊怡敏 井永珊

從“蘭州自來(lái)水污染事件”剖析政府治理能力的提升

□樊怡敏 井永珊

黨的十八屆三中全會(huì)首次明確地提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并提出一系列創(chuàng)新社會(huì)治理體制的新理念新舉措，以更好地維護(hù)最廣大人民群眾的利益，最大限度地推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)，提高社會(huì)治理水平。政府作為社會(huì)治理的主導(dǎo)，在治理中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，政府治理能力的提升成為了推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心要素。但就目前而言，政府在具體的社會(huì)問(wèn)題的治理實(shí)踐中未能發(fā)揮好其應(yīng)有的作用，在治理中存在著角色的偏差，各種治理問(wèn)題仍然存在。

一、“蘭州自來(lái)水污染事件”簡(jiǎn)述

2014年4月10日,蘭州市威立雅水務(wù)公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴(yán)重超標(biāo),引發(fā)水污染事件。事發(fā)后，蘭州市立即成立應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案并召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)。蘭州市通報(bào)了水污染事件的原因是蘭州威立雅水務(wù)公司兩水廠之間的自流溝周邊地下含油污水導(dǎo)致了自流溝內(nèi)水體苯超標(biāo)。而地下含油污水形成的原因有二:一是原蘭化公司一渣油罐曾于1987年12月28日8時(shí)50分發(fā)生物理爆破事故,有34噸渣油滲入地下；二是原蘭化公司一出口總管曾于2002年4月3日發(fā)生開(kāi)裂著火,泄漏的渣油及救火過(guò)程中產(chǎn)生的大量消防污水滲入地下。[1]蘭州自來(lái)水污染事件雖然告一段落，但此次事件嚴(yán)重威脅了民眾的正常生活，引發(fā)了人們對(duì)于日常生活用水質(zhì)量的擔(dān)憂，以及對(duì)生存環(huán)境污染問(wèn)題的焦慮。事件的發(fā)生在一定程度上影響了政府的形象，也折射出政府在社會(huì)治理中存在著許多問(wèn)題，政府治理能力亟待提升。

二、“蘭州自來(lái)水污染事件”所折射的政府治理問(wèn)題

社會(huì)治理是多元主體的協(xié)同治理，政府作為主導(dǎo)者，在社會(huì)治理中如何恰當(dāng)?shù)靥幚砼c市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系是政府治理中的關(guān)鍵性與重點(diǎn)問(wèn)題。而目前政府治理尚存在很大欠缺，治理能力仍有待提升，“蘭州自來(lái)水污染事件”的發(fā)生一定程度上反映出政府治理中存在的一些突出問(wèn)題。

（一）政府治理理念滯后導(dǎo)致治理能力薄弱

蘭州自來(lái)水苯含量嚴(yán)重超標(biāo)直接源于自流溝周邊地下含油污水，而含油污水卻是1987年與2002年的兩次突發(fā)事故產(chǎn)生的渣油滲入地下所致。在已經(jīng)存在嚴(yán)重安全隱患的情況下，政府仍然對(duì)問(wèn)題視而不見(jiàn)，任其自由發(fā)展，直至在今天嚴(yán)重問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，才不得已面對(duì)、解決。在蘭州自來(lái)水污染事件中，我們可以看出政府在社會(huì)治理中的被動(dòng)姿態(tài)，一定程度上反映出了政府治理理念的滯后。政府不應(yīng)僅是事后的修補(bǔ)者，更重要的是其應(yīng)承擔(dān)事前預(yù)防者的角色，把類(lèi)似事件遏制在萌芽期。正是政府治理理念的滯后，導(dǎo)致了政府治理能力的薄弱，也使得民眾對(duì)政府的信任度下降。

（二）政府治理中未能正確處理與市場(chǎng)之間的關(guān)系

供水本是公共服務(wù)，是涉及人民生命安全問(wèn)題的領(lǐng)域，政府在放松壟斷的同時(shí)，要正確處理同獲得準(zhǔn)入權(quán)的企業(yè)間的關(guān)系。就蘭州自來(lái)水事件來(lái)看，蘭州政府為了融資將蘭州自來(lái)水的供應(yīng)權(quán)通過(guò)市場(chǎng)化的方式下放給了威立雅水務(wù)公司，但卻忽視市場(chǎng)化的原始目的，將政府的監(jiān)管責(zé)任拋之腦后。由于市場(chǎng)主體是追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)人，在公共物品與公共服務(wù)領(lǐng)域，企業(yè)可能為了取得最大化的利益而不擇手段損害公眾利益，因此政府的監(jiān)管至關(guān)重要。市場(chǎng)中的水務(wù)公司為了自身的利益，在基礎(chǔ)設(shè)備老化，問(wèn)題重重的情況下，很難主動(dòng)進(jìn)行改造、維修，此時(shí)就需要政府的投入與監(jiān)管來(lái)防止可能性危害的發(fā)生。然而在蘭州水污染事件中，政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管缺位，導(dǎo)致了蘭州供水系統(tǒng)的持續(xù)老化，最終釀成了此次污染事件。

（三）政府治理中未充分發(fā)揮社會(huì)組織的活力

社會(huì)組織作為引導(dǎo)行業(yè)行為，監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)公民利益的載體，有效地彌補(bǔ)著政府治理的不足。在多元治理主體逐漸拓展的今天，各類(lèi)社會(huì)組織在承接政府職能中的優(yōu)勢(shì)日益凸顯，政府開(kāi)始接納并積極培育有關(guān)社會(huì)組織的發(fā)展，主動(dòng)激發(fā)社會(huì)組織在治理中的活力。但在蘭州自來(lái)水污染事件的治理中，我們只看到了少數(shù)媒體的身影而未發(fā)現(xiàn)相關(guān)社會(huì)組織參與治理。相關(guān)的規(guī)范市場(chǎng)秩序的社會(huì)組織未能發(fā)揮監(jiān)督、規(guī)范市場(chǎng)行為的作用，導(dǎo)致了自來(lái)水安全在缺乏監(jiān)管的情況下污染問(wèn)題嚴(yán)重惡化。這一方面反映了我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境存在問(wèn)題，導(dǎo)致其社會(huì)治理力量薄弱；另一方面也反映了政府未真正認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在治理中的積極作用，致使社會(huì)組織參與治理的渠道不暢，從而影響了社會(huì)組織活力的發(fā)揮。

三、提升政府在社會(huì)治理中的能力

針對(duì)治理中存在的問(wèn)題，政府只有注重元治理能力的提升，以及科學(xué)界定同市場(chǎng)間的關(guān)系，為社會(huì)提供有利的參與環(huán)境，才能有效提升政府在社會(huì)治理中的的綜合治理能力。

（一）強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府元治理的能力

政府作為元治理的主體，它承擔(dān)的是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度、提出遠(yuǎn)景設(shè)想，它們不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等相協(xié)調(diào)。[2]要提升政府元治理的能力，就必須要重視發(fā)揮源頭治理的作用。

由于在現(xiàn)代社會(huì)高速運(yùn)轉(zhuǎn)、高度開(kāi)放的環(huán)境背景下，社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題常處于多發(fā)、易擴(kuò)散、易激化的狀態(tài)，源頭治理顯得異常重要。在治理類(lèi)似蘭州自來(lái)水污染事件的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，就應(yīng)注重源頭治理，加強(qiáng)對(duì)易出問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)進(jìn)行常規(guī)普查和日常監(jiān)測(cè)預(yù)警，做好預(yù)防、預(yù)測(cè)和排查工作，將可能的問(wèn)題、矛盾在源頭化解，以減少不必要的損失。而不是像在處理蘭州自來(lái)水污染事件時(shí)等到社會(huì)問(wèn)題凸顯并嚴(yán)重惡化的時(shí)候才開(kāi)始成立應(yīng)急工作小組，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，再去想辦法解決已惡化的問(wèn)題。因?yàn)榇藭r(shí)不僅社會(huì)問(wèn)題的治理難度已增大，而且政府的公信力也會(huì)受到嚴(yán)重影響。此外，在做好預(yù)防預(yù)測(cè)工作的同時(shí)，也應(yīng)該要加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，積極推進(jìn)應(yīng)急管理工作的職業(yè)化和常態(tài)化，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)保證治理工作的有序展開(kāi)。通過(guò)組建職業(yè)應(yīng)急管理小組，加強(qiáng)應(yīng)急專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，不斷提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急管理人才，治理復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題。此外，如果在社會(huì)問(wèn)題惡化的情況下，要重視對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的控制，嚴(yán)格監(jiān)控社會(huì)問(wèn)題的走向，迅速將矛盾控制在一定范圍內(nèi)，盡量減少摩擦與損失。事后控制也很重要，在反饋問(wèn)題的同時(shí)，應(yīng)注重相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。

此外，政府還應(yīng)做好理順各部門(mén)間關(guān)系的工作，依據(jù)具體的法律法規(guī)明確規(guī)定各自的職責(zé)任務(wù)，通過(guò)具體的權(quán)力職責(zé)清單，清晰劃分各部門(mén)、各主體的權(quán)限與職能，防止在出現(xiàn)事故時(shí)各個(gè)相關(guān)部門(mén)推諉、扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，以“不在自己管理范圍”為由放縱事件持續(xù)惡化。

（二）科學(xué)界定同市場(chǎng)間的關(guān)系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以其獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律，顯示了其在社會(huì)資源配置方面的巨大優(yōu)勢(shì)，與其他資源配置方式相比，市場(chǎng)機(jī)制是最具經(jīng)濟(jì)效率的。[3]十八屆三中全會(huì)首次提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，改變了以往的“市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的理念，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在資源配置中的重要性角色定位。然而由于市場(chǎng)不是萬(wàn)能的,市場(chǎng)失靈時(shí)常發(fā)生,因此需要政府的干預(yù),如何正確界定政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系也就成為了有效發(fā)揮市場(chǎng)作用的前提。在協(xié)同治理的環(huán)境下，政府不僅要正確界定自身的角色，在有限政府的構(gòu)建中將管不好的、不應(yīng)管的都交給市場(chǎng)、社會(huì)來(lái)治理，更要科學(xué)地處理政府與市場(chǎng)及社會(huì)之間的關(guān)系，在可以完全競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域放手讓市場(chǎng)來(lái)承接原來(lái)由政府管制的資源，不能完全放手的領(lǐng)域強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

而蘭州自來(lái)水污染事件，體現(xiàn)出了政府對(duì)市場(chǎng)化的誤讀，政府將市場(chǎng)化看作一種引進(jìn)資本的目的，而非提高效率、改善服務(wù)的方式，由此導(dǎo)致政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的缺位，以及市場(chǎng)的失靈，最終釀成了苦果。因此，要有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，首先政府應(yīng)給市場(chǎng)提供公平開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓市場(chǎng)主體在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中增強(qiáng)行業(yè)內(nèi)主體間的相互監(jiān)督，促使市場(chǎng)主體在壓力環(huán)境下不斷改善自身產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量。其次，在一些準(zhǔn)公共物品的提供中，政府可以不再?gòu)氖挛锲放c服務(wù)的生產(chǎn)，可以通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)或外包、特許經(jīng)營(yíng)的方式將公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供權(quán)讓渡給企業(yè)，但政府必須保證公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管，而不是在下放權(quán)力后即充當(dāng)“袖手旁觀者”的角色。政府必須把握好市場(chǎng)化不是目的而是手段的理念，在向市場(chǎng)提供開(kāi)放的準(zhǔn)入環(huán)境的同時(shí)，要強(qiáng)化政府相關(guān)的監(jiān)督與管理職責(zé)，保障市場(chǎng)規(guī)范有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）為社會(huì)提供有利的參與環(huán)境

1.完善社會(huì)治理機(jī)制的建設(shè)，保障公民參與權(quán)利的行使

社會(huì)治理的最終目的是保障人民群眾的權(quán)益，保證社會(huì)和諧、穩(wěn)定、健康地運(yùn)轉(zhuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“善治”。保障公民參與社會(huì)治理的權(quán)利，有助于了解公民具體需求，收集客觀民情，解決真實(shí)社會(huì)難題，真正維護(hù)人民利益。然而令人遺憾的是，近些年來(lái)類(lèi)似蘭州自來(lái)水污染事件頻繁發(fā)生，公民飲用水問(wèn)題層出不窮，人民生命安全受到極大威脅。然而由于公民力量的薄弱，加上政府的缺位與責(zé)任懈怠，以及目前不完善的訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制等，導(dǎo)致無(wú)人問(wèn)津，使得問(wèn)題持續(xù)惡化。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)來(lái)講，尊重公民的民主權(quán)利和利益訴求表達(dá)，暢通利益訴求表達(dá)的渠道，是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”和消減社會(huì)不滿(mǎn)情緒的“泄洪裝置”。[4]在社會(huì)治理中，政府應(yīng)保證公民參與監(jiān)督市場(chǎng)主體的權(quán)利，通過(guò)完善訴求表達(dá)機(jī)制，為公民提供有效的投訴舉報(bào)渠道，借助人民群眾的力量及時(shí)了解社會(huì)動(dòng)態(tài)與社會(huì)問(wèn)題，及早地介入社會(huì)問(wèn)題的排查，防控社會(huì)問(wèn)題的激化。此外，通過(guò)完善權(quán)益保障機(jī)制，正確處理市場(chǎng)與公民的矛盾糾紛，合理地協(xié)調(diào)二者的利益關(guān)系，加大政府對(duì)危害人民群眾生存安全行為的責(zé)任追究與懲罰力度，充分維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，防止出現(xiàn)公民因薄弱的自我維權(quán)意識(shí)而讓市場(chǎng)主體趁機(jī)侵害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象發(fā)生。

2.為社會(huì)組織提供自由的發(fā)展環(huán)境

社會(huì)組織作為社會(huì)治理中越來(lái)越活躍、越來(lái)越重要的主體之一，在解決市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題中發(fā)揮著強(qiáng)有力的作用。一些社會(huì)組織是作為不同類(lèi)型群體的代表而出現(xiàn)的，作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，成為政府與社會(huì)之間對(duì)話、協(xié)商的重要渠道。[5]各個(gè)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)制定相關(guān)的行業(yè)規(guī)范和秩序，對(duì)行業(yè)內(nèi)主體的行為加以引導(dǎo)和約束，對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行監(jiān)督，從而助推市場(chǎng)行為有序進(jìn)行。社會(huì)組織在我國(guó)當(dāng)今社會(huì)問(wèn)題層出不窮而政府能力有限以致無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求的背景下，在參與社會(huì)治理中展現(xiàn)出了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，使得政府為社會(huì)組織提供優(yōu)良發(fā)展環(huán)境的任務(wù)顯得異常緊迫。

政府應(yīng)在政策和財(cái)政等方面給予社會(huì)組織以扶持，為那些有助于規(guī)范市場(chǎng)主體行為以及維護(hù)公民利益的社會(huì)組織提供發(fā)展的基礎(chǔ)保障。通過(guò)完善相關(guān)社會(huì)組織政策法規(guī)，為各類(lèi)社會(huì)組織提供一個(gè)有序開(kāi)放的外部環(huán)境。樹(shù)立社會(huì)組織不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門(mén)社會(huì)職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門(mén)，不是與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)的理念的基礎(chǔ)上，[6]明確社會(huì)組織的職責(zé)與權(quán)限，避免政府過(guò)多干預(yù)，防止社會(huì)組織的“行政化”傾向，為社會(huì)組織的發(fā)展提供一個(gè)高度開(kāi)放而民主自由的環(huán)境。為此社會(huì)組織在參與社會(huì)治理中要正確認(rèn)清自身的角色定位，避免過(guò)度行政化，以有效發(fā)揮社會(huì)民間的作用。而保障社會(huì)組織去行政化的前提在于降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，打破社會(huì)組織對(duì)政府公務(wù)人員的依賴(lài)，以及豐富社會(huì)組織資金籌集的渠道。

3.為社會(huì)媒體提供開(kāi)放有序的參與平臺(tái)

在信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)充分發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)媒體在監(jiān)督社會(huì)治理主體行為、促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題與矛盾解決方面發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，尤其是近幾年來(lái)智能手機(jī)的廣泛應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)的普及，使得基層網(wǎng)民規(guī)模擴(kuò)大，數(shù)量增多，給網(wǎng)絡(luò)媒體提供了可觀的受眾，在蘭州自來(lái)水污染事件中，媒體率先對(duì)事件進(jìn)行了揭露，在社會(huì)輿論的壓力下，助推了政府相關(guān)部門(mén)的重視和行動(dòng)，推動(dòng)了整個(gè)事件的治理進(jìn)程。近些年來(lái)，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，不僅手機(jī)客戶(hù)端得以不斷發(fā)展完善，同時(shí)也推動(dòng)了各種微媒體的生成，二者的結(jié)合使得過(guò)去政府與社會(huì)之間的不順暢且繁瑣的溝通變得暢通便捷，催生了新時(shí)代指尖上的政民對(duì)話。微博、微信已成為政府喜愛(ài)的與社會(huì)溝通的渠道，官方微博、微信成為社會(huì)主體了解政府信息的便捷途徑，也成為政府進(jìn)行公關(guān)的重要路徑。因此政府要加大力度為社會(huì)媒體的發(fā)展提供開(kāi)放有序的發(fā)展平臺(tái)，讓多元社會(huì)媒體在社會(huì)治理中充分發(fā)揮各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)構(gòu)建公正開(kāi)放的社會(huì)環(huán)境，讓各類(lèi)媒體真正地成為信息披露的載體，而非政府的發(fā)言人，從而保證社會(huì)媒體客觀自由地向社會(huì)提供輿論信息，讓廣大的社會(huì)群體客觀地了解、掌握實(shí)時(shí)社會(huì)動(dòng)態(tài)，從而強(qiáng)化對(duì)社會(huì)治理主體的有效監(jiān)督，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。此外，由于網(wǎng)絡(luò)媒體低門(mén)檻的特性，容易導(dǎo)致信息的泛濫和失真，因此政府在為社會(huì)媒體提供開(kāi)放平臺(tái)的同時(shí)，還需要通過(guò)相關(guān)具體可行而又具有較強(qiáng)約束力的法律法規(guī)來(lái)加強(qiáng)規(guī)范社會(huì)媒體的有序運(yùn)行，最終構(gòu)建活潑開(kāi)放而又規(guī)范有序的社會(huì)輿論環(huán)境。

[1] 趙志鋒.記者親歷蘭州自來(lái)水苯污染事件全程[N].法制日?qǐng)?bào),2014-04-14.

[2] 蓋洪苑.基于元治理的政府主導(dǎo)型社區(qū)治理探究[J].青年與社會(huì),2013（28）.

[3] 潘明星,韓麗華.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008:10.

[4] 魏禮群,何家成.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理[M].北京：學(xué)習(xí)出版社,2011:280.

[5] 羅曉梅,周學(xué)馨.社會(huì)管理創(chuàng)新的理論與實(shí)踐研究[M].重慶:重慶出版社,2013:133.

[6] 陳振明.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2003:418.

作者單位：樊怡敏，中共重慶市委黨校研究生部

井永珊，韓國(guó)釜山國(guó)立大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

責(zé)任編輯：張波