提高認識 依法推進做好氣象災害敏感單位安全管理工作

□李家啟

2013年10月4日，中央氣象臺發布了臺風“菲特”“橙色預警”，5日又將其提升為最高等級的“紅色預警”。但是，直到7日臺風登陸，并且已經形成嚴重內澇災害，受災地區許多員工依舊艱難涉水前往單位，許多家長還在發愁是否該送孩子上學。這說明，即便是“紅色預警”，也沒能全部發揮應有的作用。一場早已預警的臺風，還是讓浙江寧波、溫州、杭州等地遭受重創。特別是縣級市余姚，竟有70%城區被淹，83萬人受災。面對災害，人們不禁要問：發布“X色預警”的意義到底在哪里？預警的目的是防災減災，防患于未然。能否真正達到目的，關鍵在預警之后的工作。[1]因此，氣象防災減災工作不能只停留在監測預警工作層面上，還必須進一步解決氣象防災減災的“最后一公里”問題。

氣象災害敏感單位安全管理是強化依法防災的重要手段，是解決氣象防災減災的“最后一公里”問題的有效途徑，是推動社會單位有效防災和科學防災的重要舉措，實現最大限度減少其人員傷亡和財產損失。重慶在全國率先依法推行氣象災害敏感單位安全管理工作，先后完成了教育、交通行業氣象災害敏感單位認證工作，有效落實了相關行業社會單位的氣象防災減災的主體責任，并取得顯著的防災效益。

一、加強氣象災害敏感單位安全管理是各級政府和各部門依法履行相關法定職責的體現

“法無禁止皆可為、法無授權不可為、法定職責必須為。”[2]《氣象法》第二十七條規定：縣級以上人民政府應當加強氣象災害監測、預警系統建設，組織有關部門編制氣象災害防御規劃，并采取有效措施，提高防御氣象災害的能力。《氣象災害防御條例》（國務院令第570號）第四條規定：縣級以上人民政府應當加強對氣象災害防御工作的組織、領導和協調，將氣象災害的防御納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費納入本級財政預算。第五條規定：國務院氣象主管機構和國務院有關部門應當按照職責分工，共同做好全國氣象災害防御工作。地方各級氣象主管機構和縣級以上地方人民政府有關部門應當按照職責分工，共同做好本行政區域的氣象災害防御工作。《重慶市氣象災害防御條例》、《重慶市氣象災害預警信號發布與傳播辦法》（渝府令第224號）等法律法規都非常明晰的界定了政府和部門在氣象防災減災中的職責。同時，十八屆三中全會將“防災減災救災機制建設”納入公共安全體系[3]，要求各級政府和各部門必須按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”要求依法履職。[4]

黨的十八大報告指出，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”[4]，這就要求黨委、政府對氣象災害敏感單位安全管理工作都負有領導責任。《重慶市氣象災害預警信號發布與傳播辦法》（渝府令第224號）和《重慶市人民政府關于進一步明確安全生產監督管理職責的決定》（渝府發〔2009〕80號）明確了氣象主管機構對氣象災害敏感單位安全管理的綜合監管責任。《重慶市開展落實企業安全生產主體責任行動實施方案》（渝辦發〔2010〕261號）強調了“市氣象局負責協助有關部門檢查、督促暴雨、大風、雷電等氣象敏感企業安全氣象方面的級別評估及隱患排查整改工作”，按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全，管生產必須管安全”原則，表明行業主管部門具有對本行業氣象災害敏感單位安全管理的直接監管責任。因此，開展氣象災害敏感單位安全管理工作正是有效落實地方政府氣象防災減災工作屬地監管責任、氣象部門綜合監管責任、其他行業部門的專項監管責任的有效舉措和依法履行相關法定職責的體現。

二、氣象災害敏感單位安全管理是落實社會單位氣象防災減災主體責任的有效舉措

十八大報告明確提出“加強防災減災體系建設，提高氣象、地質、地震災害防御能力”，十八屆三中全會提出“健全防災減災救災體制”。2013年，全國人大開展的氣象法執法檢查，張德江委員長指出其目的就是為了提高全社會氣象防災減災的意識和能力。《氣象災害防御條例》確立了“政府主導、部門聯動、社會參與”的氣象防災減災機制。而氣象防災減災能力的提高取決于全民的氣象防災減災意識的增強、責任主體防災減災措施的到位和應急響應的及時準確等多方因素。據調查分析，相當大部分氣象災害損失、傷亡的發生，源于責任主體氣象防災減災意識薄弱，對其所面臨的氣象災害風險源、暴露于氣象災害風險的可能性、防御氣象災害能力、氣象災害發生的后果等缺乏預見，沒有健全到位的工程性和非工程性氣象災害防御措施，以致在災害來臨時不知如何應對。如：四川涼山寧南縣發生特大山洪泥石流，造成14人死亡，26人失蹤。其原因就是三峽集團寧南白鶴灘水電站工程部沒有落實氣象防災減災的主體責任，接收的預警信息不重視或者被隨意刪除。而當地居民117戶557人接到降雨天氣預報和地質災害預警信息后，及時全部安全撤離未造成一人傷亡。再如2013年6月8日晚，重慶主城區出現暴雨天氣過程，渝中區石油路街道高九領地小區地下3層樓被淹，被積水淹沒的樓層為兩層地下車庫及設備用房，積水達10000立方米，約60余臺車輛和供水供電設備、電梯等設施被淹。雖然市氣象臺在7日就發布了重要天氣服務快報，并在報紙、電臺、電視等公共媒體上都做了預警信息發布，但是由于物業管理公司對自身防災減災責任主體認識不到位，未及時采取有效措施，致使小區業主受損，引發業主要求物業管理方賠償損失的群體事件。

聯合國“國際減災戰略”提出防災減災工作要從抗御災害向風險管理的轉變、從災后反應向災前預防轉變，其災害風險治理也不能像過去那樣僅由政府承擔，必須落實社會單位，特別是氣象災害敏感單位的氣象防災減災主體責任。新修訂的《安全生產法》進一步強化了企事業單位的安全生產主體責任，而作為汛期安全生產、惡劣條件下安全生產的氣象防災減災工作更需要落實其責任主體。各地在災害面前能有效應對，都離不開防災減災主體責任的落實。如2005年7月9日，重慶市天府礦業公司三匯煤礦因暴雨引起透水，井下220名工人全部安全及時撤離，無一傷亡事件就是一起典型的暴雨災害敏感單位落實了防災減災主體責任，有效防災的事例。因為該礦根據北碚區氣象局發布的《煤礦安全氣象服務專報》，在7月8日就做了相關排水、抽水設施和礦井通信設施的檢查工作，并通知井下人員做好隨時撤離的準備，要求礦領導、技術人員和值班人員進行24小時應急值守，故在9日暴雨來臨時，能及時啟動應急預案，有效采取防御措施，實現零傷亡。又如2010年7月7-10日，彭水縣發生連續性暴雨天氣過程。全縣有39個鄉鎮不同程度受災，涉及16.1萬戶43.7萬人。由于當地政府、有關部門和鄉鎮依據氣象部門的預警及時做出部署，將災害損失降到了最低。重慶市警備區副司令員周茂武少將總結“7.8”暴雨搶險救災成功的原因為三個到位：氣象災害預警信息發布及時到位、政府部門組織響應到位、人民群眾避險自救到位。該案例說明正是彭水縣四大責任體系的有效建立，責任落實到位，最大限度降低了損失。正如中央政治局委員、中共重慶市委書記孫政才提出氣象防災減災工作不僅要“測得準、傳得出”，還要“用得好”。“用得好”的核心就是要落實社會單位，特別是氣象災害敏感單位的氣象防災減災主體責任，讓其接到預警信息能及時響應，科學應對，有效防災。

落實社會單位氣象防災減災主體責任是氣象防災減災責任體系建設中最困難、最核心、最關鍵的問題[5]。《重慶市氣象災害預警信號發布與傳播辦法》（渝府令第224號）明確了氣象災害敏感單位是防御氣象災害的責任主體。黨的十八大報告指出，“強化公共安全體系和企業安全生產基礎建設，遏制重特大安全事故。”應該說，政府監管是外因，社會單位管理是根本。首先，社會單位領導要有責任心，要樹立主體責任意識。確保職工生命安全是單位領導的第一責任，安全是單位發展的第一要素。其次，要加強單位的自身管理，建立健全氣象災害監測預警、隱患排查、災害防御培訓與設施建設投入機制和應急預案，強根固基，不能依賴政府。再者，社會單位要居安思危，加強風險管理，建立氣象災害隱患排查治理體系和災害預防控制體系。另外，還要加強文化建設，實現災害管理從經驗管理，到制度管理，再上升到文化管理的轉變。

三、氣象災害敏感單位安全管理工作是推進氣象災害防御標準化建設的有效舉措

氣象災害防御標準化建設是指通過建立氣象防災減災責任制，制定氣象災害防御管理制度，排查治理氣象災害隱患和監控重大氣象災害風險源，建立預防機制，規范活動行為，符合有關氣象災害防御法律法規和標準規范的要求，實現人、機、物、環均處于安全狀態。

惡劣天氣條件下和汛期安全生產中氣象防災減災工作，是氣象災害敏感單位安全管理的重要內容。氣象災害敏感單位安全管理是通過前期氣象災害敏感單位的申請、資料收集，現場核查，自評、初評、專家評審、資料歸檔，指導督促其落實相應的氣象災害防御措施等一系列活動，強化其氣象防災減災的主體責任意識，變被動防災為主動防災。同時，通過了氣象災害敏感單位類別認證的單位，要及時根據《氣象災害敏感單位安全氣象保障技術規范》（DB50/368-2010）中的相應類別所應采取的安全氣象保障技術要求，制定必要的氣象防災減災工作的制度和規程，并嚴格按制度、規程來落實相應工程性和非工程性措施。最終實現氣象防災減災工作責任落實到崗位、落實到人，做到資金投入到位、教育培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，達到氣象災害防御的標準化。

四、氣象災害敏感單位安全管理工作是實現氣象災害敏感單位科學防災的有效舉措

氣象災害敏感單位安全管理是通過氣象災害的風險管理來預控災害發生。一般來說，氣象災害損失的嚴重程度，主要取決于天氣現象的劇烈度，如暴雨大、災害重，暴雨小、災害輕。但如果對可能發生的氣象災害采取正確的預防措施，那么，自然現象的劇烈度與受災程度之間就不是對應關系，大暴雨不一定是大災害，可能是小災害甚至無災害；如果事先不作科學評估，掉以輕心，不采取預防措施，小暴雨也可能釀成大災害。因此，重要的問題是要正確評估可能發生的氣象災害的程度，同時針對不同程度的災害采取不同的預防措施，否則，小災害大防，預防力度太強會造成人力、物力、財力的浪費，得不償失；而大災害小防，預防力度太弱，會防不勝防，起不到預防作用，不能減輕災害[6]。

氣象災害敏感單位認證是氣象災害敏感單位安全管理的核心環節，氣象災害風險評估是認證的基礎。通過氣象災害風險評估，氣象災害敏感單位不僅可以掌握當地各種極端天氣現象情況，以及這些極端天氣現象幾年一遇、十年一遇、百年一遇、千年一遇的概率和暴雨、干旱等災害性天氣的特點和發生頻率；還可以了解極端天氣現象、災害性天氣與受災程度之間的關系，弄清什么天氣會產生什么災害，及其對生產和管理的關鍵部位、關鍵環節的影響風險；同時，可以根據不同災害風險級別，制定不同的防災措施和預案來有效防災。開展氣象災害風險評估有效解決了行業主管部門在安全隱患檢查不徹底、不全面的問題，避免履職不到位造成的瀆職或失職。

通過認證的單位根據其氣象災害敏感類別，按照《氣象災害敏感單位安全氣象保障技術規范》（DB50/368-2010）要求，建立完善的監測設施、預警信息接收終端等工程性措施和應急處置預案等非工程性措施。一方面能為災前的科學評估提供有針對性的基礎資料，另一方面也能在收到氣象災害預警信息后，根據不同災種和危險等級采取針對性的防御措施，實現科學防災。同時，由于社會單位建立了預警信息接收設施，可通過預警信息發布單位直接發送氣象災害敏感單位，減少了中間環節，有利于氣象災害敏感單位迅速響應，為合理安排生產作業、組織搶險救災贏得了時間，避免了氣象災害的擴大，能夠有效降低氣象災害造成的損失。如通過氣象災害敏感單位認證的巫溪縣大路鎮中學，在2014年“9.1”暴雨洪災中，根據氣象災害預警信息以及洪災實況，及時啟動預案，采取科學有效的防御和處置,安全地將1830名學生及100名教師在3天時間內全部轉移，有效避免氣象災害帶來的威脅[7]。

氣象災害敏感單位安全管理是氣象防災減災工作的重要內容，是有效解決氣象防災減災“最后一公里”問題和氣象預警信息“用得好”問題的重要舉措。推動氣象災害敏感單位安全管理工作的關鍵，就是要落實地方政府的屬地責任、氣象部門的綜合監管責任和其它行業部門的直接監管責任以及企事業單位的主體責任，不斷完善氣象災害責任性事故的追究制度。對于發生重大氣象災害責任性事故，不僅要追究現任責任體單位的領導責任，還要一追到底，查清根子在哪里，到底是誰的責任。是誰的責任，就由誰承擔。只有這樣，才能不斷強化氣象防災減災工作的社會監管，切實提高社會的防災減災意識和全社會的氣象防災減災能力。

[1]姜琳、姜偉超.新華時評:防災不能僅以“預警”交差[EB/OL].http://news.xin-huanet.com/2013-10/10/c_117659491.htm,2013年10月10日.

[2]郭奔勝,詹奕嘉,周立民等.從“政策推動”到“法治引領”——來自上海自貿區的探索與思考[EB/OL].http://sh.xinhua-net.com/2014-10/10/c_133704430_2.htm,2014年 10月10日.

[3]習近平,李克強,劉云山等.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社.2013：51.

[4]習近平，李克強，劉云山等.十八大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社.2012：41.

[5]閃淳昌.強化和落實企業的安全生產主體責任[J].中國安全生產.2014.99（6）:11-12.

[6]陸亞龍.氣象災害風險評估在防災減災中的作用[J].中國減災,1997.（1）:24-26.

[7]孫佳藝.重慶巫溪暴雨一初中1700師生被困3天[EB/OL].http://society.-people.com.cn/n/2014/0904/c1008-25601342.html,2014年9月4日.