加強我國社區居委會監督職能的思考

顏真

黨的十八大提出了完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標。城市社區治理體系和能力的現代化則是國家治理體系和能力現代化的重要組成部分。發展和創新城市社區治理能力是以人為本、服務為先理念的實踐，關系著人民最根本的利益。居委會作為我國憲法規定的基層人民自治組織，擔負著居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的重任，在社區治理中有著至關重要的地位和作用。在當今政府轉變職能，“政-社-市”的三元治理格局，基層民主政治制度建設加速進展的大背景下，居委會一直以來在現實中的行政化角色也面臨改變。在中央《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（中辦發[2010]27號）中，強調了城市居民委員會的三大職責，即依法組織居民開展自治活動、依法協助城市基層人民政府或者它的派出機關開展工作、依法依規組織開展有關監督活動。但在實際生活中，城市居民委員會組織和行為方式行政化現象較為嚴重，核心工作也正是圍繞政府及其派出機構的行政任務下放而展開；另外，在組織開展活動方面，隨著地方經濟收入水平和居民參與意識和提高，社區活動開展也如火如荼。但居委會依法依規開展相關監督活動的職能，無論是城市社區的現實情況或是居民的意識觀念方面，都還沒有發展到能夠承擔該項職責的地步。深入研究社區居委會的監督職能的內涵，探討加強社區居委會落實監督職能的路徑具有重要的理論和現實意義。

一、我國居委會的監督職能的內涵

根據《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發[2000]23號），社區居民委員會的根本性質是黨領導下的社區居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織。因而，居委會的監督職能是其本身組織性質的內在要求。而在《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（中辦發[2010]27號）（以下簡稱《意見》）中，進一步明確了依法依規開展有關監督活動是城市居委會的主要職責之一。并且城市社區居委會的監督職能由最初的自我監督，甚至是自上而下的單向度監督逐漸演變為自上而下和自下而上的雙向度監督，從代表政府監督居民以加快實現社會控制轉變為政府、居民、社區組織等多元化主體間的交差監督。根據《意見》，當前我國城市社區居委會主要存在以下監督職能：第一，組織居民有序參與涉及切身利益公共政策聽證活動；第二，組織居民群眾參與對城市基層人民政府或者它的派出機關及其工作人員的工作、駐社區單位參與社區建設的情況進行民主評議；第三，對供水、供電、供氣、環境衛生、園林綠化等市政服務單位在社區的服務情況進行監督；第四，指導和監督社區內社會組織、業主委員會、業主大會、物業服務企業開展工作。

二、加強城市社區居委會監督職能的意義

（一）保障和維護社區的公共利益

保障和維護社區的公共利益不僅是社區居委會的基本要求，也是政府對于人民的承諾，涉及國家的執政能力和合法性的要求。在對于居民和社區社會組織的自上而下的監督中，居委會需要履行好監督職能，保障居民和社區社會組織的活動及程序在公平、公開、透明、民主的環境中進行，才能在最基層保障國家的秩序與穩定，化解矛盾在社區內部，減輕政府不必要的維穩負擔，最終保障社區的公共利益。而在對于政府及其派出機構的自下而上的監督中，居委會要切實督促政府的權力是否越界，真實反映居民提出的問題及訴求，監督政府的不作為、亂作為，提升社區治理質量與品質。在對于社區盈利組織、物業服務企業和駐區單位等主體的平行監督中，居委會要監督各主體開展的活動是否在合法合規的狀態下運行，要監督各主體所負有的職責是否切實履行，是否傷害到社區的公共利益。

（二）協助政府引導社區治理發展

在《意見》中，“堅持政府主導，社會共同參與”是改進和加快城市居委會建設工作的基本原則之一。這表明，作為城市基層自治組織的社區居委會，并不可在無任何約束條件的情況下隨意組織各社區主體開展活動，社區的治理與發展仍然需要在政府的宏觀指導和統籌兼顧的方式下進行，這既是對當前深化改革發展過程中社會情況的一個判斷，也是基于我國民主化發展的現實情況考慮。但正如孟德斯鳩所說“凡是有權力的地方，權力就會擴張”，如何保證政府在指導社區建設過程中的權力蔓延或者是政府失靈，居委會一定要起好監督作用。對于政府的監督一方面是監督其權力的擴張，而另一方面還需監督政府的不作為。現實情況中一些政府對于社區一味地行政任務下放，而疏于協助社區提供資源解決社區居民反映強烈而社區自身無法解決的問題，在這種情況下居委會需要起到監督作用，及時溝通協調政府與居民，幫助居民的問題得到解決。

（三）加強社區橫向組織間及居民間的溝通

國家對于居委會建設的總目標之一是：社區居民的組織化程度明顯提高。這是對社區治理發展的要求，也提供了指導方向。而在發展社區居民組織化的過程中，居委會也起到十分重要的作用。這種作用不光體現在對自治組織的引導和指導上，也體現在組織化過程中的監督上。良好的監督機制能夠規范各主體組織化的環境、程序和行為方式，讓各組織在公平的土壤下成長，最終形成有利于社區治理長遠發展的組織體系。而加強監督的另一個功效在于，在組織成長過程中，充分調動各組織間、組織與居民以及居民間的交流與溝通，有利于建立社區重要的社會資本——信任與規范，從而形成成熟的社區治理狀態。

（四）涵養居民民主意識與行為能力

在我國，基層群眾自治制度是我國的基本政治制度之一，黨中央在十八屆三中全會中也提到“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性”以及“發展基層民主”。而這些有利于促進我國政治民主化的要求是否落地，需要相應的監督機制在基層的設置，在社會最末梢場域的社區，無疑是發展基層民主的試驗田。居委會有義務監督好社區的民主選舉、人員的管理、協商議事的過程。這是公平體現民主化的一個標志，同時也能通過這些舉措，涵養社區居民的民主意識，政治參與能力和行為能力。endprint

三、加強我國城市社區居委會監督職能的路徑

（一）改革居委會日常工作制度

我國的基層社會管理體制由計劃經濟時代的“單位制”、“街居制”演變而來，政府在社會重組的過程中由于行政慣性，通過垂直整合的方式，把觸角延伸到了最末端的社區實現社會控制以維持社會穩定。這就使得居委會的性質發生了一定程度的變化，由一個自治組織變為了一個行政組織。而基層政府及其派出機構的管理方式也多以命令式進行，所以作為實際上的基層政府代言人的居委會承接了上級政府過多的行政任務，居委會的日常工作也以此作為重點。在學者盧愛國、陳偉東以某市城市社區的具體案例研究中發現，該市進入社區的直屬部門多達19個，區政府進入社區的部門多達22個，涵蓋包括城市管理、公共服務、精神文明建設、黨的建設等所有領域。這也是由點及面反映出我國城市社區內部行政化的一個普遍現象。在全面深化改革和政府職能轉變的浪潮中，居委會的日常工作制度也應還原本質，剝離以前不必要的行政負擔，把社會治理重點轉移到社區服務上來。在社區的諸如代表大會、民主選舉、民意收集、組織聽證等活動中切實起到應有的監督作用，回歸為民服務的本質。

（二）構建社區內部監督機制

在社區，多元主體共治是發展趨勢，居委會顯然亦非履行監督職能的唯一主體。事實上，在平行權力主體的社區內部的體系中，多主體相互監督才是居委會組織開展內部監督活動的目的所在。居民代表大會、業主委員會等作為居民利益代表的自治組織本身也具有監督居委會工作的職責，但問題在于，該類自治組織并不像居委會一樣屬于社區常設機構，僅在需要涉及有關社區居民公共利益問題的時候召開會議履行職責，而在其他時間，無法有效履行其監督職責。這就需要居委會這樣的常設機構依法依規有效開展、組織社區自治組織的職能履行，調動、盤活社區自治組織的活動開展，引導發揮自治組織應有的維護和保障居民利益的作用。

（三）完善和健全相關法律制度

在依法治國理念指導下，法治化是所有政治主體、經濟主體和社會主體的基本理念和行為方式。無論是政府自上而下地對于城市社區的指導，還是居委會、社區自治組織和社區社會組織對于社區的治理，都必須合法合規地在法治化的方式下進行。有效的法律體系的支撐，能夠為各種社區治理方式提供合法性的依據，減少社區治理過程中一系列的矛盾。而在現今的《居組法》的條例中，仍然存在對城市社區居委會主體定位不清晰的情況。這種不清晰體現在政府及其派出機構與居委會的權責關系不清晰上。一方面，居委會是法定的“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，另一方面它又承擔著協助政府及其派出機構做好居民利益相關工作的職責。這一職責的劃分不清，容易給政府很大的解釋空間和自由裁量權，使得當地政府很可能將本該屬于自身的職責下放給社區，此后，社區無法以合法合規的方式拒絕政府的要求。完善法律法規就是要著重解釋清楚以居委會為代表的社區組織主體與國家權力為代表的政府之間的權責劃分，在清晰的界限中各司其職，規范化政府執政方式的同時，解放社區基層自治的權力。

（四）創新發展社區監督方式及居務公開

居務公開透明、完善民主評議監督不僅能夠校正社區治理的職能偏移，還能一定程度上調動和激發社區居民的參與意識，培養社區社會資本，有利于社區的成長和其長遠發展。居委會有責任監督居民代表大會的選舉、議事內容、過程及措施的公開，也有責任使自身的工作內容公開。為了促進居務公開的工作，需要做到強化傳統公開方式和創新公開方式兩個方面。在強化傳統公開方式上：第一，繼續強化工作報告制度，居委會自身必須定期向居民代表大會作工作報告；第二，強化社區組織人事、財務、公益籌款收益等重大事項的公開；第三，堅持民主評議制度，公示民主評議結果；第四，強化重大事項的公示、質詢和聽證制度。

在創新公開方式上，互聯網時代給我們工作方式創新提供了高效率的路徑平臺，加強居務網絡化辦公和管理、發展居務網絡公開是做好居委會監督職責的高效方式。在對于C市W商品房住宅小區的考察中，該小區推出了只有該小區業主經過認證后才可以使用的App客戶端，通過集成信息有效提供社區服務，提高小區居民的生活質量，而且能夠通過App客戶端頁面發布和告知業主社區的居務內容和情況，使業主足不出戶就能方便了解社區活動情況，使其低成本地參與社區事務，加強業主與社區的連接依賴。

加強城市社區居委會開展有關監督活動，并非是強化居委會單一主體對其他主體的監督能力，而是在城市社區內部，通過居委會這一組織實體的現實能力，調動社區內多主體的監督職能得以有效發揮，進而在加快城市社區建設與治理的時代背景下，培養社會多元主體的發育，幫助構建國家更成熟的社會管理體系，促進社會和諧發展，造福于民。

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作者：中共重慶市委黨校2012行政管理碩士生

責任編輯：馬 健endprint