征地矛盾分析及征地制度改革建議

金濤

近幾年來，隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，征地拆遷產(chǎn)生的大量矛盾糾紛，有愈演愈烈的趨勢，對社會和諧穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。值得一提的是，這些征地拆遷矛盾糾紛在全國范圍普遍存在并反復(fù)發(fā)生，不得不引起我們的思考。黨的十八大報告中明確提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國這個大背景、大形勢下，對征地矛盾進(jìn)行辨證分析并改革征地制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義。

一、征地矛盾辨證分析

辯證唯物主義認(rèn)為，事物普遍存在矛盾規(guī)律。在實(shí)施征地過程中存在矛盾是必然的，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾握页鲋饕埽⒔鉀Q這個矛盾。通過互聯(lián)網(wǎng)，可以查閱到大量關(guān)于征地引發(fā)的糾紛事件，有的甚至非常極端或暴力，導(dǎo)致這些事件的具體原因有很多，紛繁復(fù)雜，但從唯物辯證法的高度層層剖析下去，就能找到它的根本癥結(jié)所在。

（一）政府和被征地群眾是征地過程中的矛盾雙方

征地過程就是征地與供地矛盾雙方的辨證運(yùn)動，它們既統(tǒng)一又斗爭。征地供地矛盾雙方為各自的利益而斗爭，當(dāng)供地一方利益得到了一定保證時，矛盾就減少，征地工作就順利，但征地一方付出的代價就增大；當(dāng)征地一方付出的代價不能滿足供地一方的利益訴求時，矛盾就增多或激化，征地工作難以開展。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定和征地工作實(shí)際，組織實(shí)施征地的主體是政府，因此，征地供地的矛盾雙方就是政府和被征地群眾。

（二）政府在征地中存在與民爭利的行為

政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)或者改善公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，可以根據(jù)國家憲法和土地管理有關(guān)法律規(guī)定，以“公共利益需要”為由，獲得上級政府的征地批文后，征用農(nóng)村集體土地并依法給予補(bǔ)償，在完成征地拆遷后，除公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地外，政府可通過土地資源市場出讓土地使用權(quán)，用于招商項(xiàng)目建設(shè)，同時獲得土地出讓金。因此，政府用于征地補(bǔ)償?shù)某杀驹叫?，其土地增值收益空間就越大，在這樣的運(yùn)行機(jī)制下，政府受到市場規(guī)律的支配，自然產(chǎn)生了利益最大化的傾向，與民爭利在所難免，這可以由被征地群眾在土地增值收益中所占比例明顯偏低這一事實(shí)來證明，這也就是“土地財(cái)政”的由來。

（三）被征地群眾的利益訴求是本能反應(yīng)

馬克思主義理論最根本的邏輯起點(diǎn)就是人的衣食住行等基本生存需求和逐步發(fā)展的其它需求。因此，當(dāng)被征地群眾在即將失去自己賴以生存的土地、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)設(shè)施、房屋等基本生產(chǎn)生活資料和條件，離開長期居住的生活環(huán)境，而政府的補(bǔ)償安置政策又不能完全滿足他們的各種利益訴求時，必然會竭盡所能地抵制或反抗。這些利益訴求除了合理的補(bǔ)償金和住房，往往還會牽涉到就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、困難救助等許多民生問題和歷史遺留問題，而這些具體問題的一并解決是政府在征地過程中一時很難做到的。

（四）征地補(bǔ)償機(jī)制是產(chǎn)生征地矛盾的根本原因

目前的征地補(bǔ)償機(jī)制是根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，由國家或地區(qū)制定征地補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)，通過政府組織實(shí)施的具有強(qiáng)制性的補(bǔ)償機(jī)制。由于征地補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)只是根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)制定的一個基本的籠統(tǒng)的政策標(biāo)準(zhǔn)，不可能做到面面俱到，難以滿足被征地群眾不斷變化的各種具體利益訴求，從而產(chǎn)生矛盾；同時，因其具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，使政府在實(shí)際操作過程中占據(jù)強(qiáng)勢地位，加上前面所述政府的與民爭利行為和群眾的利益訴求本能反應(yīng)，總的趨勢是導(dǎo)致被征地群眾的不滿和矛盾的激化。這就是征地矛盾在全國范圍內(nèi)普遍存在并反復(fù)發(fā)生的根本原因。

二、征地制度改革的價值取向

（一）以民為本，讓利于民

發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享。任何工作或者改革都不能以犧牲人民的利益為代價，尤其不能犧牲廣大農(nóng)民群眾的利益，這是由社會主義的本質(zhì)決定的，是全面建成小康社會的必然要求。我國《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，其目的是為了更好更快的發(fā)展，不是作為可以犧牲被征地農(nóng)民群眾利益的依據(jù)。征地供地雙方之間的利益矛盾是必然存在的客觀規(guī)律，這個規(guī)律不會隨著人的意志的改變而改變，但作為征地制度改革的頂層設(shè)計(jì)者，必須意識到的是，具有中國特色社會主義的征地制度，是必須讓被征地農(nóng)民群眾滿意的。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，改善民生

征地本身不是目的而是改革發(fā)展的一個環(huán)節(jié)或必要手段，征地制度改革的頂層設(shè)計(jì)必須考慮有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展，有利于解決“三農(nóng)”問題，有利于保障和改善民生，這是全面深化改革的應(yīng)有之義和改革必須更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求。征地既是新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的起點(diǎn)，也是被征地農(nóng)民群眾新生活的起點(diǎn)，要確保征地后，農(nóng)村面貌更加美麗、農(nóng)業(yè)更加現(xiàn)代、工商業(yè)更加發(fā)達(dá)、農(nóng)民生活更加富裕，農(nóng)民群眾的就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生問題得到很好解決。如果因?yàn)檎鞯囟妹駪嵼d道、民怨沸騰、民不聊生，那么一切征地工作都失去了應(yīng)有的價值和意義。

（三）化繁為簡，提高效率

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，土地的本質(zhì)是一種資源，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，因此，征地制度改革必須貫徹這一要求，遵循市場規(guī)律，提高土地資源配置效率；簡政放權(quán)，更好發(fā)揮政府在征地中的作用。同時，在征地工作中，通過市場以貨幣量化辦法解決所有民生問題、遺留問題，可以使復(fù)雜問題簡單化，相比政府通過制定政策辦法逐個解決問題要簡化得多，從而可使政府騰出更多時間精力，減輕基層征地工作負(fù)擔(dān)，這也是一種價值。

三、征地制度改革設(shè)計(jì)建議

（一）指導(dǎo)思想

以黨的十八大、十八屆三中四中全會精神為指導(dǎo)，逐步建立完善中國特色社會主義的征地制度，引入市場直接配置土地資源機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府在征地工作中的角色定位和職責(zé)作用，既不能讓市場對土地資源配置無所作為，又不能讓市場對土地資源配置為所欲為；既不能讓政府對土地資源市場無所作為，又不能讓政府對土地資源市場為所欲為。

（二）總體思路

通過修改和完善土地管理有關(guān)法律法規(guī)，改革征地體制機(jī)制，取消征地補(bǔ)償機(jī)制，將政府組織實(shí)施的強(qiáng)制性補(bǔ)償征地制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎黧w、市場主體、供地主體三方聯(lián)動、共同參與、各盡其責(zé)、協(xié)商一致、各得其所的民主協(xié)商性征地制度，既充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，又充分發(fā)揮政府在土地征用過程中的統(tǒng)籌、監(jiān)管、協(xié)調(diào)、服務(wù)作用，還充分保障被征地群眾的切身利益。

（三）具體辦法

政府依法負(fù)責(zé)審批土地征用活動，建立完善土地征用交易市場，制定征用土地交易指導(dǎo)價格，收取征用土地交易稅費(fèi)，實(shí)施征用土地交易市場監(jiān)管，協(xié)調(diào)聯(lián)系服務(wù)市場主體和被征地群眾。市場主體依法征用土地并繳納相關(guān)稅費(fèi)，征用土地采取政府統(tǒng)籌指導(dǎo)與市場協(xié)商方式進(jìn)行，在符合土地使用相關(guān)政策的同時必須得到被征地的每一個群眾的同意，在實(shí)施征地前必須向政府提交征用土地申請和相關(guān)材料，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自征用土地。供地主體依法與市場主體進(jìn)行征用土地交易，供地主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，必須要有三分之二以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意方可進(jìn)行交易，涉及農(nóng)民個人土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)的，必須得到農(nóng)民本人同意方可進(jìn)行交易。與征地本身無直接關(guān)系的民生問題和歷史遺留問題，由政府、市場主體、供地主體進(jìn)行協(xié)商共同解決。

作者單位：中共重慶市巴南區(qū)委辦公室

責(zé)任編輯：胡 越endprint