“福利剛性”條件下養老保險制度可持續發展路徑探析

高連歡

摘 要：養老保險作為現代社會保障制度的支柱，對于社會穩定具有重要的作用。由于歷史欠賬過多、老齡化趨勢日趨嚴重、支撐結構過于單一，以及受經濟形勢波動等因素影響，中國現行養老保險制度面臨著巨大的壓力，如何改革和完善現行養老保險制度已經成為政府和學術界關注的一個熱點問題。從制度建設的層面探索養老保險制度可持續發展之路徑，關鍵在于消解“福利剛性”對基本養老保險制度的制約，加快構建多層次、多元支撐的養老保險制度體系，著力發展各類補充養老保險，以緩解公眾對基本養老金的過度依賴。

關鍵詞：福利剛性；養老保險；可持續

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）01-0077-06

作為現代社會保障制度的首創者，德國“鐵血首相”俾斯麥曾公開宣稱：“社會保險是消除革命的投資，一個期待養老金的人是最守本分的人，也是最容易統治的人。”社會保障制度對于維護社會穩定的重要意義，由此可見一斑。從這個角度上說，以養老保險為核心的現代社會保障制度的普及推廣，是20世紀人類社會在中觀社會領域最偉大的創設之一。

中國現行的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度已經實行近20年，為社會的穩定和經濟的發展做出重要貢獻。從整體上來看，雖然目前尚有較大規模的基金結余，但由于歷史欠賬過多，實際上背負著沉重的隱性債務，個人賬戶資金被借支，長期“空賬”運行。另外，由于中國人口老齡化日趨嚴重、基本養老金水平持續上調、經濟緩行所帶來的企業和職工繳費壓力加大等因素的綜合影響，養老保險基金的長期支付能力和制度本身的可持續運行面臨嚴峻挑戰。再加上養老保險基金投資渠道單一，保值增值壓力較大，未來基本養老金缺口將達到幾十萬億。

據中國社會科學院編撰的《中國養老金發展報告2011》顯示，從1997年各級財政開始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年為1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬億元。[1]這意味著，近三分之二的養老保險累計結余來自于財政轉移支付。本文擬通過梳理歸納養老保險制度歷史沿革和演變，分析可持續發展所面臨的主要現實問題，進而提出養老保險制度可持續發展的總體導向和具體路徑。

一、中國養老保險制度的歷史沿革與現狀

（一）中國養老保險制度的歷史沿革

從歷史角度看，中國的養老保險制度既是一項公共政策，又是經濟體制改革的配套政策，更是一項供給主導型制度，它的制定和變遷受到不同時期的政治、經濟、社會環境以及決策者偏好等因素的綜合影響。總體來看，可以將新中國成立以來中國養老保險制度的發展劃分為三個主要階段。

1.新中國成立初期養老保險制度的建立

新中國成立之初，為了讓勞動者切實感受到新生人民政權的制度優越性， 1951年2月，政務院出臺了《中華人民共和國勞動保險條例》。1953年，政務院對該“條例”進行了修正，明確了具體的繳費標準，基金的使用范圍涵蓋了養老、工傷、醫療等所有勞動保險事業。此外，對養老保險的待遇及補助費標準也做了相應規定。上述政策初步解決了廣大職工的養老問題，對生產效率的提高起到了重要的助推作用。

2.“文革”時期養老保險制度的沉降

1969年2月，財政部發布《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規定“國營企業一律停止提取勞動保險金”，“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支”。這樣，養老待遇從全國統籌改為單純由企業自身負擔，社會保險演變為企業福利。但在當時的計劃經濟體制下，企業并不是自負盈虧的經濟實體，因此職工養老待遇是有保障的。可以說，“制度雖然‘沉降，不再實行社會統籌，但保險標準被維持下來；人民生活水平提高緩慢，但基本待遇尚能支付”。[2]

3.改革開放以來養老保險制度的恢復和發展

1978年6月，國務院頒布了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》（即著名的104號文件），針對“文革”中出現的不正常現象和既存制度的缺陷，重新規定了離退休的條件及待遇標準。自此開始，干部和工人的退休待遇通過不同的文件予以明確，為以后的“雙軌制”問題埋下了隱患。104號文件在企業盈虧由財政兜底的基本假設下，延續了“文革”時期的企業福利養老模式，而其本質仍然是福利制的國家養老模式。然而，隨著改革的深入和市場經濟體制的逐步建立，這種福利養老模式與整體經濟環境的不適應性日漸突出，改革已經是迫在眉睫。

（二）中國養老保險制度的現狀

1.退休費用統籌制度的建立

隨著國企改革的深入，一些經營困難的企業退休費難以按時足額發放，嚴重影響社會穩定和改革進程。鑒于此，1982年以來，中央多次指示要進行勞動制度改革，各地隨后展開試點工作。在總結試點地區改革經驗的基礎上，國務院于1986年出臺了《國務院關于發布改革勞動制度四個規定的通知》（國發〔1986〕77號），決定在國營企業內實行勞動合同制，并對勞動合同制工人實行退休養老保險制度。實踐證明，統籌養老保險制度改革保證了離退休職工退休費的發放，均衡了養老保險費用負擔，對于維護社會穩定、順利推進社會經濟體制改革，發揮了積極的保障作用。

2.企業和個人共同繳費制度的建立

國務院于1991年出臺了關于企業職工養老保險制度改革的第一個正式規范文件，即《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號） （以下簡稱《決定》）。《決定》明確規定在養老金計發辦法不變的前提下，實行養老保險企業和個人共同繳費，并要求在企業和職工自愿的基礎上，實行多支柱的養老保險制度體系。應該說，《決定》的頒布實施實現了帕累托最優效應，順應了構建市場經濟體制的總體改革導向。從企業角度看，對于養老負擔重的企業，轉移了負擔，降低了成本，提高了盈利能力。從職工本人角度看，雖然增加了本人的繳費義務，但保障了退休后養老金的按時足額發放，消除了后顧之憂。

3.統賬結合模式的建立

雖然養老保險個人繳費制度在推行初期成效明顯，但隨著經濟改革的不斷深入，許多國有企業關停并轉，大量人員被推向社會或提前退休。由于最早建立的養老保險制度實行現收現付制，在在職人員大量減少、退休人員大量增加的情況下，基金支付壓力日益沉重。對此，一些專家學者建議在現有的現收現付制基礎上，引入個人賬戶，形成部分積累制，以應對未來支付的風險。

1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出城鎮職工養老保險金由單位和個人共同負擔，“實行社會統籌和個人賬戶相結合”。之后，國務院在1995年出臺了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號），將十四屆三中全會的決議具體化，并形成了注重效率和注重公平兩種實施辦法，由各省根據自身情況選擇實施。更注重效率的實施辦法在實施思路方面更加偏重完全積累制，激勵因素更明顯，但與當時的總體改革形勢，特別是深化國有企業改革的社會背景不相適應，因此未得到推廣。

4.統一養老保險制度的形成

2006年，為了應對人口老齡化、就業方式多樣化和城鎮化的發展，國務院下發《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號），進一步完善了養老保險制度體系：一是在統一的養老保險制度的基礎上，建立了待遇與繳費緊密掛鉤的激勵機制；二是明確逐步做實個人賬戶，同時逐漸擴大做實個人賬戶試點地區，積累基本養老保險基金，應對人口老齡化；三是本著更好地保障退休職工生活、增強企業人才競爭力的目的，采用市場化管理和運營方式，發展企業年金，建立多層次的養老保險體系。此后，職工基本養老保險的覆蓋范圍不斷擴大，截至2013年6月，覆蓋人數達到3.1億人，其中離退休人員7700萬，在職與退休人員比例為3：1，月人均養老金近1900元。

二、現行養老保險制度面臨的形勢和存在的問題

（一）人口老齡化

人口老齡化是影響養老保險制度可持續發展的最根本原因。中國的人口老齡化速度和程度，均超出了普遍的預期。2006年國家老齡辦發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》認為，預計到2020年，全國老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%，到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平將達到30%以上，其中，80歲及以上老年人口將達到9448萬，占老年人口的21.78%。

（二）養老保險制度的支撐結構單一

據人力資源與社會保障部發布的《2011年人力資源與社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2011年中國基本養老保險金為1.95萬億元，占養老金總資產比重為84.8%，企業年金占15.2%。可以看出，基本養老金仍然是絕大多數退休人員養老保險的最主要來源，養老保險制度的支撐結構相對單一。形成這種單一的支撐結構的主要原因：

一是人們基于慣性思維認為，基本養老金應該是政府承擔全部養老保障責任。由此強化了退休人員對基本養老待遇的依賴，也增加了基本養老保險基金的支付壓力。更加嚴峻的是，基本養老金的持續上調，已經使得離退休人員對此有了強烈的預期。

二是補充保險需要另外繳納費用，不具備吸引力。由于建立補充保險需要企業和個人在基本養老保險費以外單獨繳納費用，減少了企業利潤和職工個人的當期收入，對于一些盈利能力較低的企業或者非公有制企業來講，補充保險不具備吸引力，實施情況并不理想。

三是通過財政轉移支付提高企業職工基本養老金，鞏固了基本養老保險“一枝獨秀”的地位。經濟持續高速增長帶來的財政積累并沒有通過稅收優惠等途徑，用于補充養老保險的建設，而是更多用于提高基本養老金標準，從而形成了基本養老基金的剛性支出趨勢，客觀上進一步強化了基本養老保險制度在多層次制度體系中的絕對主導地位。

（三）基本養老保險的激勵機制陷入兩難境地

為了調動參保人員的繳費積極性，從1997年起，基本養老保險計發辦法中逐漸增加了更多的激勵因素。短期來看，職工為了獲得更高的養老金，會按照較高的標準繳納養老保險費。但從長遠來看，過高的激勵可能反而不利于養老保險制度的持續健康發展。典型的表現就是，隨著人們收入水平的不斷提高，目前基本養老保險的激勵機制陷入一種進退維谷的尷尬局面：如果保持養老金待遇差的比例不變，待遇差的絕對額會逐漸增大，在職期間低收入人員養老金仍然會很低；如果將待遇差的絕對額控制在一定水平，則會降低制度的激勵性，導致很多人員不再按照實際收入繳納養老保險費，基金收入減少。

（四）企業和職工繳費能力波動

在市場經濟和經濟全球化背景下，經濟發展的不確定性是客觀存在的。在經濟增幅減緩時，企業盈利能力下降，養老保險費征繳就會面臨困難，進而造成養老保險基金的支付壓力，養老保險制度可持續運行也受到影響。近年來，受到國際經濟波動的影響，國內企業的盈利能力出現下降，迫使一些企業選擇降低繳費基數甚至直接斷繳。據中國社科院發布的《中國養老保險發展報告2013》顯示，截至2012年底，城鎮職工基本養老保險總參保人數為3.04億，比2011年增加了7.17%，但增速慢于上一年的10.44%。其中參保職工人數為2.3億，比上年增長6.57%，增速回落了4.58個百分點。

（五）個人賬戶沒有起到積累作用

個人賬戶制度的實施構建了待遇與繳費掛鉤的激勵機制，調動了職工繳費積極性，但并沒有實現真正意義上的部分積累制。在建立個人賬戶之前，繳費辦法是按照“以支定收、略有結余”的原則確定的，單位和個人繳費全部用于當期的待遇支付。建立個人賬戶之后，繳費辦法和待遇水平過渡平穩，基金收支規模沒有太大變化。因此，要在不增加繳費的前提下，為了確保養老金按時足額發放，許多省市地區在職職工的個人繳費被用于當期發放，而沒有形成積累，由此產生所謂的“空賬”問題。

三、制約養老保險制度可持續發展的主要癥結

長期以來，養老保險制度在運行中難以避開的一個難題，就是“福利剛性”對其可持續發展的制約。簡言之，“福利剛性”是指大多數人對既得社會福利待遇具有只允許其上升、難以接受其下降的基本心理預期。正是由于社會福利的這種剛性特征，導致各類基本公共服務，特別是由政府承擔主要供給責任的社會保險，嚴重缺乏彈性。任何一項旨在降低時下社會福利水平的公共政策，往往都會面臨巨大的社會壓力，甚至是政治風險。在這種情況下，社會福利水平一旦提升到某個層次以后，就很難再根據經濟形勢和政府財力的變化做出向下的調整。這里的問題是，在經濟全球化背景下，經濟發展的周期性波動很難避免。對于一個國家而言，一旦增長速度放緩，勞動者收入減少，支撐社會保險事業的基金和稅收就會減少。然而在“福利剛性”作用下，公眾對公共服務的需求又很難會因為經濟狀況的惡化而降低，從而導致公共政策騎虎難下。要消解“福利剛性”對養老保險制度可持續健康發展的影響，可以從兩個方面著力：

首先，要對“福利剛性”作用下養老保險制度的基本運行趨勢做清晰的預判，在制度設計上、資金籌集上和收支平衡上作必要的準備，以應對社會經濟可能出現的波動，為日后的經濟發展以及財力增長預留出必要的彈性空間。尤其要注意避免超出制度發展階段的承諾或覆蓋范圍不適當地擴大化和零碎化，以至于對經濟發展和政府財力的持續增長構成不必要的壓力。

其次，要加快構建多層次、多元支撐的養老保險制度體系。目前，多層次養老保險體系成為發達國家的普遍發展趨勢，世界銀行將此類模式概括歸納為“三支柱”養老保險體系：第一支柱是由法律強制推行、政府管理、以稅收支持的具有再分配性質的基本養老保險計劃；第二支柱是采取市場化模式運行、完全積累且養老保險與繳納金額相結合的各類補充養老保險，各類職業年金是其典型代表；第三支柱則是為需要更高水平養老金的人們所設計的，自愿參加的商業保險性質的個人養老保險計劃。要大力培育發展企業年金，構建可持續發展的多層次養老保險體系。[3]

四、 促進養老保險制度可持續發展的建議

目前，圍繞養老保險制度可持續發展這一基本政策目標，中央政府正在研究采取全國統籌、延遲退休、做實個人賬戶、養老保險基金保值增值等措施，借此增強養老保險制度的可持續發展能力。養老保險制度的可持續發展就是要在促進經濟社會可持續發展的基礎上，以可持續發展為基本特征，形成一套促進養老保險制度不斷發展的政策、方法和制度體系。[4]同時，要結合實際情況和存在問題，明確改革的基本原則，消除參保人員的后顧之憂。

（一）大力推動中國版的401（k）計劃，壯大第二支柱

目前，美國、法國、德國、日本、英國等養老保險制度運行情況較好的發達國家都將基本養老保險替代率控制在較低水平，分別為51%、62%、52%、49%、47%。在基本養老保險替代率不足的情況下，各國則均采取建立第二、第三支柱的方式，以維持公眾退休后待遇的相對穩定。相反，作為歐債危機的重災區，以希臘為代表的部分歐洲國家，由于養老保險制度體系過于依賴第一支柱，即基本養老保險的支撐，基本養老金平均替代率高達80%以上，政府財政壓力異常沉重，最終成為引發主權債務危機的重要誘因。而中國早在1991年已經提出建立三支柱的養老保障制度體系，但由于制度和思維的慣性作用，目前基本養老金仍然是絕大多數退休人員的最主要收入來源。“三支柱”式養老保險體系的基本作用是降低基本養老金在公民養老保險中的地位，進而降低“福利剛性”作用下公眾對基本養老金的持續上漲預期，緩解基金的運行壓力。

（二）逐步補充個人賬戶缺口，提升平衡能力

在目前的基本養老金制度中，個人賬戶資金被社會統籌賬戶借支，導致個人賬戶“空賬”運行。應盡快完善個人賬戶制度，逐步補足個人賬戶缺口。補足缺口，是個人賬戶基金通過市場化投資運作，實現自我積累，提高保障能力的前提條件。一是通過劃轉國有股權補充個人賬戶。目前中國上市國有企業股份的市值約為12萬億以上（含境外上市企業），可以考慮將部分股權劃撥給養老保險基金，通過適當途徑實現穩定回報。二是通過國家財政加大轉移支付，逐步補足個人賬戶，承擔制度轉型成本，提高基本養老保險制度的自我平衡能力。促進個人賬戶基金的保值和增值，提高收益水平，有利于保障參保人員的待遇水平不降低，有利于弱化對基本保障制度的依賴。

（三）鼓勵發展個人儲蓄性養老保險，提升支撐功能

縱觀歐美發達國家的養老保險體系，個人儲蓄性養老保險發揮著重要作用。如美國的個人退休賬戶已經成為近30年來美國養老金資產持續增長的最主要來源，其優勢在于，享有稅收延遞或者免稅等優惠政策。個人參與者每年可將一定免稅額度的資金存入賬戶，根據個人的風險喜好配置資產，而且投資收益免稅，退休領取時繳納個人所得稅。目前中國資本市場不斷發展和完善，金融機構管理資產經驗逐步成熟，具備了發展養老金理財產品的條件。而且居民財富不斷增長，也具備了一定的個人養老理財能力。可以借鑒美國的個人退休賬戶經驗，嘗試開展個人稅收遞延養老金投資賬戶試點。這樣既可以激勵個人商業養老保險的發展，也有利于滿足個人養老保障需求的多樣性，提升第三支柱的支撐作用，進而優化養老保險體系的結構。

（四）逐步延長退休年齡，促進可持續發展

現行退休政策是計劃經濟時期根據當時的國情制定的，如今，在社會主義市場經濟體制下，國情發生了較大變化，醫療條件有很大改善，人均壽命也大幅度提高。隨著人們受教育年限增加，而退休年齡的規定沒有變化，必然影響養老保險制度積累性的發揮，加重養老基金的負擔。如果延長退休年齡，既可以增加養老保險繳費人數、增加養老基金收入，又可以減少退休職工人數、減少養老基金支出。據中國社科院世界社會保障中心研究員鄭秉文教授測算，中國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增收 40 億元，減支 160 億元。[5]可以采取漸進式延長退休年齡，作為退休制度改革的重要措施加以實施，以促進養老保險基金收支平衡，從而使養老保險制度能夠可持續發展。

（五）完善基金籌資和投資體制，實現保障增值

黨的十八大報告指出，擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值。養老保險制度的可持續發展關鍵在于養老保險基金的可持續發展。[6]為促進社保基金可持續發展，必須完善社保基金征收和投資運營制度。一是研究開征社會保障稅。目前，世界上有132個國家建立了社會保障制度，至少有108個國家開征了社會保障稅。德國是世界上開征社會保障稅最早的國家，美國于1935年開征了社會保障稅，并于1968年成為本國的第二大稅種；巴西是開征社會保障稅最早的發展中國家，且從收入規模來看，已成為本國的第一大稅種。開征社會保障稅將社會保險資金置于法律的強制力下，可以成為社會保障基金籌資的穩定來源。二是健全多元化投資模式。社保基金投資中可以提高權益類的投資比例，加強對投資基金公司的監管，選擇專業的基金公司作為委托投資人，同時優選實業投資項目，逐步擴大實業投資規模，提高社保基金投資收益率。三是完善風險控制機制。在社保基金的投資運營中，要設定合理的風險評估指標，嚴格按照程序進行風險評估工作。國家應該在這個方面加強人才的引進與培養，加強專業評估隊伍建設。

參考文獻：

[1]“老有所養”進行時：覆蓋人數超7億[EB/OL]. http：//www.21cbh.com/HTML/2012-11-7/2NNjUxXzU1NjQ2NA.html，2012-11-07.

[2]胡曉義.中國養老保險制度的歷史沿革[J].經濟要參，2003，（15）.

[3]車昭益.培育發展企業年金市場 構建可持續發展的多層次養老保障體系[J].上海保險，2005，（8）.

[4]陳蕊. 我國城鎮職工基本養老保險可持續發展政策問題研究[D].首都經濟貿易大學，2007.

[5]多數人反對延長退休稱調查結果不全面[EB/OL].http：//www.51labour.com/show/181250-3.html，2014-05-10.

[6]鐘健.基于可持續發展的中國養老保險資金研究[D].西南財經大學，2007.