“一帶一路”建設中的金融風險管理

楊 婧

（中國核工業建設集團公司，北京 100037）

一、“一帶一路”建設中金融風險的主要特點

（一）資金需求量較大，投資回報期較長，市場不完善

通常因為涉及的國家地區經濟情況較復雜，并且大部分是發展中的國家和地區，資源和能源的開發、交通基礎設施等各領域均存在投融資期限較長、未來收益不確定、資金需求量大、回報周期長的問題，絕大部分需要采取“先期扶持、長期獲益”的開發理念。其次，涉及的國家多數市場環境欠缺，制度不完善，商業貸款不愿介入。

（二）跨境金融合作層次較低，集中度較高

目前，中國與東盟和中亞等國的合作缺乏長遠規劃及分階段的具體措施。各國進行貨幣互換等合作時，更多是迫于當前防范金融危機的需要，對長遠的金融與貨幣一體化目標考慮不足，具體步驟需要進一步磨合。同時，大部分國家的貸款業務主要集中在油氣資源開采、管道運輸等能源領域，其他行業并未形成真正滿足銀行要求的有效現金流。較為單一的信用結構會造成貸款集中度過高，對貸款風險的緩釋帶來不利影響。

（三）金融需求迫切，需考慮金融的長期可持續性

絲綢之路涉及的國家收入水平差異較大，大部分國家屬于低收入國家，本國尚未啟動工業化進程，金融基礎設施缺乏，本國經濟金融缺乏良性循環的條件。與這些國家開展經濟金融合作，既要注重開發性投資的特點，同時也要避免陷入簡單“扶貧”的陷阱。

二、“一帶一路”建設中的金融風險狀況

地方政府投資平臺是“一帶一路”建設的主力軍，“一帶一路”建設中的金融風險狀況一定程度上在地方政府投資平臺投融資運作過程中得以體現。因此，了解地方政府投資平臺投融資定位和投融資的構架特點至關重要。

（一）地方政府投資平臺投融資定位

地方政府投資平臺是一個范圍甚廣的定義，在中國人民銀行、財政部和銀監會相繼發布的有關政策里，各自的評判方式并不一致。在2009年，巴曙光把地方政府投資平臺概述為：“大范圍涵蓋地方政府建立的不同種類的城市建設投資企業、城市建設開發企業、城市建設資本運營企業等不同種類的企業，地方政府透過劃地撥土地等方式，建立的一個資產和現金流大概能夠達成融資標準的企業，在必要的時候以財務補助作為還款保障，融入的資本主要投入市政建設和公共事業建設等工程。”地方政府對于地方投融資平臺，因為負擔市政建設和公共設施建設構成的金融而不可以推卸責任，但是不應該對投融資平臺本身投資、運營損失造成的金融承擔賠償或者擔保責任。對地方政府投資平臺負債率的防控，政府有關部門應該統一規劃，并使之和地方政府財政收支情況相關聯。地方政府投資平臺在拓展融資投建的進程里，不管是發行債券還是上市融資，都需要對資本情況、負債范圍、貸款費用使用情況以及償款能力等進行信息展露；需要加強金融治理，使地方政府金融更加透明，使金融從隱性變為顯性。對經濟風險或者地方政府投資平臺行徑轉移的政府金融需要提升地方政府債券的催促繳納的力度，透過經濟、行政、法律等各種渠道催促繳納金融。當前，地方政府投資平臺的一般融資形式是通過銀行貸款，它的主要原因是因為國家為了應對全球經濟風暴，放寬了銀根，所以，地方政府投資平臺得到銀行貸款變得容易許多，并且貸款成本也比較低.其次是因為我國相應政策和規定的局限，使地方融資平臺不可以選取比如發行城市債券等融資途徑展開融資。地方政府和投融資平臺在資本運作、項目運營和管理部分應該有一種授權委付、監管和被監管的聯系。地方政府不需要過多地去負擔本來應該市場負擔的職責，應該讓投融資平臺受到市場監管，使它的運作管理得到提升。

（二）地方政府投資平臺投融資的構架特點

一是從地域構架來看，東部沿海地區政府投資平臺投資總值的增幅與全國相比較低，但仍然占據著最多的新型金融資源。據數據統計，僅僅是長江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟區域的銀行金融余額就達到了融資平臺貸款的60%。西部經濟欠發達區域的固定資產投資持續增長，但是它在新型金融總額里所占據的比例卻不足15%。

二是從投融資平臺隸屬的行政級別來看，縣級投資平臺雖然占據全國各省、自治區、直轄市所組建的投資平臺總量的12%，可實際上得到銀行金融的范圍比例很少，它的金融余額只占據比例的30%。

三是“一帶一路”建設中在各個銀行系統間的融資分散程度比較大。參照2014年銀行業發布的消息，國家開發銀行和地方商業銀行對政府投融資平臺的金融占據比重較多。其中，僅國家開發銀行的比例就占據70%，城市商業銀行占據比例的14.4%，而股份制銀行和國有銀行的所占比例比較低，只有12.9%和11.6%。

三、“一帶一路”建設運行模式與地方政府金融構成和增長的聯系

（一）土地資本化的運營模式形成了“一帶一路”建設中金融構成的基礎

1.工業化和現代化的發展推進了土地資本化和土地金融的構成。城市化和現代化的持續發展致使大家對土地的需要成倍的增長。土地價格，特別是城市土地的拍賣價值，在最近幾年的時間里翻倍提升。漸漸上漲的土地價格大幅度提高了土地資源抵押借貸的價格，所以促使把控著城市土地提供的地方政府掌握了利用投資平臺把已經資本化的土地拿來高額放貸的前提。并且銀行也發現了被政府抵債的土地有著極高的價值和獲益高的特征，土地資本化的運轉方式為“一帶一路”建設中的高額金融融資夯實了經濟底基。

2.土地流轉制度的構造和健全也為運用城市土地資產展開杠桿融資奠定了市場基石。在中國，城市國有土地使用權的流轉制度已經較為健全，這為銀行對土地資產抵押的價值估測給予了豐富的參照根據。此時，與土地增減相關的措施靈敏性使地方政府擁有了盤活城市周圍的農村土地、推進農村集體土地運用權流轉的可行性。可以透過每一年在預算里安排部分資本，或者是已經建成的預防應對經濟風險的預備資金、政府和它隸屬機構的專款資金里提出來部分資金建成償付預備資金。通過對農村集體土地確權頒證、農民集體居住和把結語土地展開集體治理發展等政策，地方政府使用土地增減相關措施的制衡原則，為城市發展用地的拓展、提升被資本化的土地總量，從而擴增地方政府的土地融資比重和范圍提供了前提。

（二）特許權的資本化是推進地方融資平臺金融猛增的主要因素

許多地方政府把城市基本建設分成如下兩個個方面：

一是全面運用市場化運營、以社會投資為主要的項目，比如電子通訊、高速公路等。

二是運用公私聯合運營，以市場化運營作為重要形式的公益性基礎設施建設，比如體育場地建設、污水治理等。

在以上兩個方面里，第一個方面自身就擁有固定的經營性效益，所以，地方政府常常以給予工程收費權為抵押的方法交付“一帶一路”建設中展開市場融資，并且以項目的日后收入來償還借款和利息。第二方面就更多地需要政府提供撐扶。“一帶一路”建設中代表地方政府主持項目的全面操作。一般地方政府對于資本需要量小的項目運用政府直接撥付預算的形式展開建設，但是項目的實際操作依然通過投融資平臺展開；而對于資本要求較大的工程，地方政府就完全交付投融資平臺以工程貸款額形式獲取建設費用，地方政府則透過財政補貼利息的形式輔助投融資平臺償還一部分本金和利息，余下的資本和利息通過投融資平臺依據本身的資產和運營利益來償還。對地方政府來說，此類融資一般帶來的是或有金融。

四、“一帶一路”建設中的金融風險防控

（一）整合地方政府融資行為

當前，關于地方政府投資平臺金融，特別是隱性金融和或有金融的整體預估和評測非常匱乏。應該尤其注重地方政府融資平臺的金融風險會引起的金融風險和財政擔保風險，預防地方政府金融風險變成大規模的經濟風暴，乃至是財務風險的傳播鏈發展成金融風險的引發條件的產生。應該建設地方政府金融范圍把控和警戒制度，對地方政府大量負債、盲目投資的行為展開監控。不管是地方政府透過投融資平臺展開貸款建設，還是以暫停的形式尋找發展契機，有需要地方政府的金融范圍和財政相配合。這部分可以學習西方發達國家政府財政管理的標準和措施，比如負債利率、金融收入比例、新增金融利率、償債利率和資產負債利率等，全方位地權衡測評各級地方政府的金融支付能力，并把地方政府負債標準歸入地方官員的考核制度里去。

（二）提升財務和經濟管理層的交流協作

提升財務和經濟管理層的交流協作，逐漸構造和健全“政府債券”、“產業投資資金”、等更加透明，市場化的地方融資路徑。

依據銀行貸款是現在國內地方政府融資平臺的主要融資途徑，銀行系統應該施行更加嚴謹的風險管理手段，提高對地方政府投資平臺貸款的貸前審批和貸后追蹤，對地方政府的全面負債情況和償債情況展開監督和防控，防止金融和經濟風險。經濟監督管理組織應該提高和財政部以及地方財務機構的交流和協作，建成信息共享制度，提升政府投融資平臺運行的透明性。同時，因為我國現在面對的通貨膨脹率即將招致的貨幣政策趨于緊張，地方政府投資平臺“以債養債”的渠道依存即將受到較大的局限，所以，不管是考慮到工程融資的穩固性海水考慮經濟和財政風險，地方政府投資平臺都亟須追求市場化、透明化的融資途徑。具體需要解決“財政分開”的制度性矛盾上，學習發達國家“政府債券”、“企業投資基金”等地方政府組織的融資解決辦法，需要先試點后推廣，逐漸建成規范化的地方政府融資途徑。

應允地方政府發放“政府債券”或者是“企業投資基金”，是實行分稅分級財政制度國家一貫的方式，同時也是把地方政府的隱藏金融顯現出來，從而更易于監督和預防地方政府金融風險的高效路徑。從長期來看，我國各級地方政府在經濟基礎、發展能力、財務情況、償債能力、經濟生態環境和財政支持等方面有著很大的差別，這決定了不同地域和不同層級的政府投融資平臺的融資資本，包含信用率差和流動率差等。在“政府債券”的試點期間，應該注重構造和健全地方政府債券風險管理制度，從債券的發行價格、市場流動、到期償還等各方面展開嚴苛的監督和管理，包含對舉債權的把控和對發債范圍的確立、市場準入機制、信用評估系統和融資項目的監督與估測、市場流動性的建設等。

（三）在劃清風險界限的基礎上加強地方政府投資平臺的內部管理

地方政府對于地方融資平臺，因為負擔市政建設和公共設施建設構成的金融而不可以推卸責任，但是不應該對投融資平臺本身投資、運營損失造成的金融負擔賠償或者擔保責任。具體如下：

1.坐實資本，防控負債率。對地方政府投資平臺的負債率的防控，政府有關部門應該統一規劃，并使之和地方政府財務收支情況相關聯。

2.完善管理制度，對投融資平臺管理人員進行培訓。“一帶一路”建設中在投資和融資這兩個部分都需要專業管理人才，需要加強對目前管理人員的培訓，提升管理人員的運營素質；轉換現有的“官僚式”選取制度，從專業市場聘用專業經理人，提升地方政府投資平臺的管理水準和運行能力。

3.健全平臺信息展現制度。地方政府投資平臺在拓展融資投建的進程里，不管是發行債券還是上市融資，都需要對資本情況、負債范圍、貸款費用使用情況以及償款能力等進行信息展露。

4.建立完善“一帶一路”建設中信用評估機制。通過“一帶一路”建設中的信用評估，促使它的融資構架從以簡潔融資為主向直接融資為主轉換，從而改進地方政府投資平臺的資金運轉效果、健全企業內部防控并且提高全面盈利型水準。

（四）加強地方政府的財政風險防范

地方政府和投融資平臺在資本運作、項目運營和管理部分應該有一種授權委付、監管和被監管的聯系。地方政府應該遵照“疏堵聯結”的準則，規整融資平臺的運作，確立投融資平臺的職責范圍和運作制度，建成地方政府和投融資平臺的警戒線。地方政府不需要過多地去負擔本來應該市場負擔的職責，應該讓投融資平臺收到市場監管，致使它的運作管理得到提升。具體來說有以下幾點：

（1）需要加強金融治理，使地方政府金融更加透明，使金融從隱性變為顯性。

（2）對經濟風險或者地方政府投資平臺行徑轉移的政府金融需要提升地方政府債券的催促繳納的力度，透過經濟、行政、法律等各種絮叨催促繳納金融。此時，還應提高對有苦難的縣、區級地方政府投資平臺的管理力度，進而使其退市，并且對于催促繳納的資金展開強化保管，及時消除金融，較少財務償付承擔。

（3）應該量入為出，在保證社會經濟穩固和保證社會事業發展的條件下，削減項目，整合財政償款能力。

（4）可以透過每一年在預算里安排部分資本，或者是已經建成的預防應對經濟風險的預備資金、政府和它隸屬機構的專款資金里提出來部分資金建成償付預備資金，預防因金融危機導致的財政風險。

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