客戶盡職調查在金融服務創新形勢下的挑戰與對策

崔建英

（中國人民銀行晉城市中心支行，山西 晉城 048026）

金融創新是一個國家經濟發展的動力與客觀要求，是金融市場發展到一定階段的必然產物。伴隨著互聯網的高速發展及網絡經濟的到來，金融創新步伐加快，互聯網金融蓬勃發展，不僅有銀行、保險、證券等金融機構及銀聯等卡組織的涉足，更有支付寶、財付通等第三方支付機構巨頭迅速占領市場份額，也有移動、聯通、電信等國內移動運營商的集體發力，突破了傳統金融設施的限制，極大滿足消費者對金融產品的個性化需求，推動了電子商務的迅猛發展。互聯網金融蓬勃發展的同時，通過虛擬交易并通過網絡支付平臺完成資金交易從而實現資金跨境流動及洗錢等相關犯罪的風險大增，比如通過網絡支付完成毒品交易、購買槍支等。互聯網金融放松的監管環境給洗錢犯罪帶來極大誘惑，這對反洗錢監管部門來說是巨大的挑戰。客戶盡職調查被公認為是反洗錢預防措施的基石，更是反洗錢工作的難點與關鍵，在互聯網金融發展新形勢下分析研究客戶盡職調查工作，對防范互聯網金融洗錢風險有著十分重要的意義。

一、客戶盡職調查及FATF新標準監管要求

客戶盡職調查譯自英文Customer Due Diligence，簡稱CDD，在反洗錢領域被統一規范為客戶盡職調查。客戶盡職調查至少包含兩層意思，一是應盡的義務和職責；二是為獲取足夠信息應當主動付出各種勤勉努力，而不應有所懈怠取巧。客戶盡職調查作為金融機構或其他非銀行金融組織與客戶接觸的第一道程序，在反洗錢國際標準中，都被放在了重要地位。2012年2月，FATF全會討論通過“打擊洗錢、資助恐怖活動、大規模殺傷性武器擴散活動的國際標準：FATF建議”（“FATF新標準”），FATF新標準對客戶盡職調查進行了詳細規定。

FATF新標準在“建議10”中對金融機構客戶盡職調查的情形及措施表述如下：各國應當禁止金融機構保持匿名賬戶或明顯以假名開立的賬戶。各國應當要求金融機構在出現下列情形時，采取客戶盡職調查措施：（i）建立業務關系；（ii）進行一次性交易：（1）超過適用的規定限額（15，000美元/歐元）；或者（2）建議16釋義規定的特定情況下的電匯；（iii）有洗錢或恐怖融資嫌疑；或者（iv）金融機構懷疑先前獲得的客戶身份數據的真實性或完整性。金融機構可采取如下措施開展客戶盡職調查：（a）確定客戶身份，并利用可靠的、獨立來源的文件、數據或信息核實客戶身份；(b)確定受益所有人身份，并采取合理措施核實受益所有人身份，以使金融機構確信了解其受益所有人。對于法人和法律安排，金融機構應當了解其所有權和控制權結構；(c)了解并在適當情形下獲取關于業務關系目的和意圖的信息；（d）對業務關系采取持續的盡職調查，對整個業務關系存續期間發生的交易進行詳細審查，以確保進行的交易符合金融機構對客戶及其業務、風險狀況（必要時，包括資金來源）等方面的認識。各國應當要求金融機構在建立業務關系之前、業務關系存續期間或者與臨時客戶進行交易時，核實客戶和受益所有人身份。如果金融機構不能遵循上述(a)至(b)項規定的措施（根據風險為本的方法調整所采取措施的程度），則不應當開立賬戶、建立業務關系或進行交易；或者應當終止業務關系；并應當考慮提交相關客戶的可疑交易報告。關于金融創新在“建議15”對新技術進行了特別規定：各國和金融機構應當識別、評估可能由下列情形帶來的洗錢與恐怖融資風險：(a)新產品、新業務以及新交割機制的發展；(b)新產品、現有產品中新技術或研發中技術的應用；金融機構應當在發布新產品、開展新業務以及應用新技術（研發中的技術）前進行風險評估，采取適當措施管理和降低此類風險。對其它提供資金或轉移服務的組織在“建議14”規定了特別條款：各國應當采取措施，確保本國提供資金或價值轉移服務的自然人或法人獲得許可或進行注冊，并受到有效系統的監測，以符合FATF建議要求的相關措施。各國應當采取行動，發現未經許可或登記注冊而提供資金或價值轉移服務的自然人和法人，并給予適當處罰。在資金或價值轉移服務提供商及其代理商開展業務的國家，任何作為資金或價值轉移服務代理商的自然人、法人必須獲得主管部門的許可或登記注冊；資金或價值轉移服務提供商必須保存一份可以隨時被相關主管機構獲得的代理商名單。各國應當采取措施，確保資金或價值轉移服務提供商將其代理商納入自身反洗錢與反恐怖融資計劃，并對其合規情況進行監測。

綜上所述，FATF新標準對金融機構及其新技術創新以及其提供資金或價值轉移服務的自然人和法人的客戶盡職調查要求都提出了規范要求。

二、客戶盡職調查在互聯網創新形勢下的實踐與面臨的挑戰

我國對金融機構的客戶盡職調查規范要求可以認為是從2000年4月施行的《個人存款賬戶實名制》起步，到2007年《中華人民共和國反洗錢法》及《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》的出臺，再到2012年《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》的實施，我國對金融機構及非金融支付機構的客戶盡職調查要求不斷完善，從立法層面上看，已基本做到和國際標準要求一致，但在實際操作與技術層面，仍存在許多問題與巨大挑戰。

（一）互聯網金融客戶盡職調查立法層面與執行層面的實踐

2007年6月，中國人民銀行會同中國銀行業監督管理委員 中國證券監督管理委員會 中國保險監督管理委員會聯合發布了《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（以下簡稱（管理辦法）），是金融機構客戶盡職調查的基本規范。《管理辦法》針對FATF的評估意見，進行了完善，被認為已完全與國際標準接軌，達到國際先進標準。2010年6月21，中國人民銀行制定出臺了《非金融機構支付服務管理辦法》，將支付機構納入監管范圍。在2012年，中國人民銀行為規范支付機構反洗錢與反恐融資工作，參考《管理辦法》對網絡支付機構、預付卡機構、收單機構等對非金融機構支付業務組織進行規范，出臺了《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，并在第10條至第25條對客戶盡職調查進行了詳細規定。

經過3年多的監管實踐發現，非金融機構支付業務組織在客戶盡職調方面存在較多問題，如：未按規定識別新建立業務關系的客戶身份，未核對新客戶有效身份證件或身份證明文件，或是允許客戶使用已過期身份證件辦理業務；未按規定登記客戶的身份基本信息，未登記個人客戶的國籍、性別、職業、住址等基本信息；未按規定采取持續的客戶身份識別措施，未采取措施關注特約商戶日常經營活動和交易情況；未按照規定對全部交易進行有效監測；未按規定將有關部門發布人員名單納入反洗錢監控范圍；未采取措施對客戶交易的真實性進行審核，對明顯與客戶身份不符的交易進行監測分析，未采取措施對通過自動交易軟件發起的虛假交易進行有效識別；未按照“完整準確重現每筆交易”的原則保存客戶交易記，未保存網絡支付交易對手的IP地址信息；部分支付機構對跨境支付業務未采取有效的反洗錢管理措施；部分支付機構發現特約商戶網站涉嫌色情、賭博、傳銷等違法犯罪活動后，未及時停止支付服務并報告可疑交易。眾多案件表明大量不法分子大量注冊或買賣支付賬戶，通過電話充值卡等匿名支付業務或使用自動交易軟件虛構交易，涉嫌從事販毒、賭博等違法犯罪活動。

總之，在實踐層面，互聯網支付組織對客戶的管理不嚴，未有效執行客戶盡職調查要求。究其原因，有技術層面的原因，也有實際操作不落實的問題，網絡洗錢風險未達到有效控制。隨著網絡融資、虛擬信用卡等深層次金融創新的出現，風險將進一步增大，這對互聯網支付組織及反洗錢主管部門都是不小的挑戰。

（二）客戶盡職調查在金融創新背景下的面臨的挑戰

隨著電子商務在我國的迅猛發展，互聯網金融與之相適應快速發展，特別是第三方網絡支付在短短數年之內已成為年交易額達萬億元的行業。網絡支付在我國是一種新興的和監管較為松散的支付方式，這些薄弱領域被監測到風險的概率較低，成為犯罪分子進入合法經濟體系的最便利渠道之一。對互聯網金融的監管已成為當前關注的熱點之一，2014年，央行曾發函要求暫停支付寶、財付通的線下二維碼支付、虛擬信用卡等相關業務，并要求支付寶、財付通將相關產品詳細介紹、管理制度、操作流程等情況上報。2015年8月1日，央行公布《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法（征求意見稿）》引起了社會各界高度關注與激烈爭論。互聯網金融監管面臨巨大的監管挑戰。

1.互聯網金融服務機構與客戶之間的完全的非面對面特性給客戶盡職調查工作帶來的全新挑戰。互聯網的遠程特性使得與客戶建立業務關系時的初次識別到后續業務的辦理、業務結束幾乎都是在非面對面的情況下進行，許多服務的注冊與登錄只需要一個匿名的電子郵件即可完成，網絡全球訪問的特點又使得客戶在一國以合法身份注冊賬號后，將賬號交由他人可在別國操作。這一非面對面特性使用客戶身份識別與真實性驗證難度大增。同時，第三方支付機構對客戶的管理沒有金融機構那么嚴格的身份審查，匿名開戶、匿名交易在網上支付平臺完全可能實現。在這種金融服務創新形勢下，如何落實FATF新標準“建議10”中關于“各國應當禁止金融機構保持匿名賬戶或明顯以假名開立的賬戶”的客戶盡職調要求及《中華人民共和國反洗錢法》第十六條中“不得為身份識別的客戶提供服務或者與其進行交易，不得為客戶開立匿名賬戶或假名賬戶”的客戶身份別要求給反洗錢主管部門與互聯網金融組織帶來的新的挑戰。

2.網絡交易的自動化完成及交易的復雜性，給持續的客戶盡職調查帶來空前挑戰。第一，互聯網信息技術的高度發達使得交易過程自動完成，無需人工干預，客觀上難以對業務合法性做嚴格審核。第二，網絡用戶多，交易量大，交易監測困難。以支付寶為例，2014年2月8日，支付寶公司發布的數據稱，截止2013年底支付寶用戶已近3億，用戶通過支付寶完成了27.8億筆，移動支付總金額超過9000億元的移動支付。國家統計局2015年8月3日發布數據，2014年我國第三方電商交易總額達7.26萬億元。交易龐大，為監控可疑交易帶來困難。第三、電子商務結合的支付業務使得洗錢分子可利用新型的基于貿易方式洗錢手法，利用虛構交易或轉移定價等方式實施一系列復雜的交易與資金轉移，以混淆資金來源。網上交易品種繁多，甚至連槍支、戰斗機等軍需品都可以放到網上拍賣，利用網絡支付購買貴重物品如珠寶、貴金屬、不動產、有價證券等方式，成為潛在的被用于洗錢歸并階段的風險。實踐層面，互聯網金融反洗錢工作處在起步階段，相關支付組織尚未采取措施開展持續盡職調查與交易監測，未有效履行可疑交易報告義務。如何落實FATF新標準“建議10”中的盡職調查要求：“對業務關系采取持續的盡職調查，對整個業務關系存續期間發生的交易進行詳細審查，以確保進行的交易符合金融機構對客戶及其業務、風險狀況（必要時，包括資金來源）…”，尤其是對龐大的交易進行持續審查與監測對反洗錢主管部門與互聯網金融組織來說挑戰空前。

3.互聯網金融主體在反洗錢方面的認知與培訓方面的挑戰。當前，互聯網金融主體對不法分子利用互聯網金融平臺虛擬交易進行洗錢犯罪及相關犯罪活動的認知還處于初級階段，反洗錢主管部門有必要向互聯網金融企業、電子商務企業及其它組織或個人告知洗錢風險，提示客戶盡職調查及其它反洗錢監管要求。提高互聯網金融主體的反洗錢的認知意義重大，且需要耗用大量的資源來進行培訓或開展其他合作活動。認知與培訓程度不夠必將在很多方面制約互聯網金融工作的開展。進行有效的專業培訓與業務指導對反洗錢主管部門來說也是一項新的挑戰。

三、客戶盡職調查在我國互聯網創新形勢下對策措施

（一）盡快建立行業自律組織，加強客戶盡職調查對策研究，同時，發揮行業內部監督，彌補外部監管不足

《中國反洗錢戰略》已明確提出“開展與私營部門對話和協商，指導相關部門和行業自律組織制定反洗錢指引，督促行業自律”。同時，在我國金融實踐中，行業自律組織多年來在金融業的傳統業務發展中發揮了積極作用。反洗錢主管部門應督導互聯網金融行業盡快成立行業自律組織，加強客戶盡職調查等反洗錢對策研究，加強行業自律，彌補監管不足。行業自律組織應涵蓋互聯網支付機構、電子商務企業、移動運營商等各產業鏈組織，充分發揮熟悉業務及行業特點的優勢，共同研究和制定遏制利用電子商務和網絡支付進行洗錢的客戶盡職調措施，加強基于貿易洗錢行為的監控。

（二）充分落實FATF新四十項建議關于風險為本的反洗錢方法，研究制定合理、有效的客戶盡職調查措施

FATF新標準“建議1”就實施風險為本方法提出了原則性要求，體現出對實施風險為本方法的高度重視。根據FATF新標準，各國反洗錢主管部門應當對金融機構、特定非金融行業與職業實施風險為本方法進行指導和監督；金融機構、特定非金融行業與職業應當評估客戶風險、國家/地域風險、產品/服務/交易/分銷渠道風險，并在法律允許的范圍內制定和執行控制風險的政策、措施和程序。FATF新標準關于客戶盡職調查的新建議的基本要求沒有實質性變化，主要變化是貫徹風險為本方法，對如何實施客戶盡職調查做出4項技術性修訂，為金融機構、特定非金融行業與職業提供更為明確的指導。

2017年，我國面臨FATF第四輪評估，反洗錢主管部門應以此為契機，積極指導第三方支付等非金融行業或機構實施風險為本方法，結合FATF關于網絡支付等互聯網金融創新評估報告及互聯網金融用戶多、交易量大、交易種類復雜的行業特點，緊緊圍繞FATF關于客戶盡職調查的建議及4項技術性修訂，積極開展行業及業務風險評估，區別風險高低采取強化的盡職調查措施和簡化的盡職調查措施，制定符合行業特點的客戶盡職調查措施。客戶盡職調查措施應體現“便捷民眾與遏制違法之間平衡”原則，確保那些誠實的客戶能方便地得到服務，而為那些試圖濫用這些服務的人制造障礙。

（三）積極組織對互聯網金融支付機構的反洗錢培訓與社會宣傳，優化網絡金融反洗錢社會生態，積極取得客戶盡職調查的社會支持

當前，網絡金融反洗錢宣傳基本處于空白，互聯網金融組織反洗錢風險管理政策與意識尚處在起步階段，不能平衡洗錢風險控制與經營業務發展兩項目標之間的關系，造成《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等反洗錢法規的執行不力，風險控制措施弱化。不能充分認識到洗錢與恐怖融資的嚴重危害性，就會影響互聯網金融反洗錢和對洗錢犯罪的打擊力度，反洗錢主管部門要積極對互聯網金融組織開展專業培訓，提高對反洗錢工作的認知與重視。其次，要抓好互聯網反洗錢宣傳，優化反洗錢網絡生態環境。建議從以下兩方面加強反洗錢宣傳，提高網民反洗錢積極性。一是每年定期或不定期組織1～2次主題宣傳，普及反洗錢常識及網絡案例信息，特別是互聯網金融客戶應履行的反洗錢義務及注意事項。二是建議互聯網金融支付機構、電子商務企業及其它產業鏈組織在給客戶發送支付或買賣業務信息提示時，同時附加洗錢風險提示。通過發揮網絡宣傳優勢，能全面提高全民反洗錢意識，配合客戶盡職調查工作的全面實施。

（四）完善客戶盡職調查的社會配套資源

FATF新標準中客戶盡職調查建議強調了對客戶身份資料及身份識別準確性和完備性要求，并要求采取客戶盡職調查措施落實如下要求：（a）確定客戶身份，并利用可靠的、獨立來源的文件、數據或信息核實客戶身份；（b）確定受益所有人身份，并采取合理措施核實受益所有人身份，以使金融機構確信了解其受益所有人。對于法人和法律安排，金融機構應當了解其所有權和控制權結構。目前，義務主體客戶信息主要來源于客戶本人，社會公眾對客戶盡職調查的認識有限，合作意識缺乏，除公民身份聯網核查系統外基本是無其它可靠的、獨立來源的文件、數據或信息核實客戶身份，信息來源渠道單一，真實有效性較差，同時對義務主體對客戶證件識別技能極為有限，相關證件的核實只能在社會相關部門的有力支持下才能落實，僅靠義務主體自己的力量是無力完全解決的。對實際控制人和受益人的調查，同樣由于信息渠道與調查手段有限，需要借助于社會資源的配合。完善客戶盡職調查的社會配套資源，這在理論界已形成共識，但在實施層面尚無大的推進。客戶盡職調查如要深入推進，配套的社會資源是關鍵環節。反洗錢主管部門應積極推動同公安、軍隊、工商、稅務局務、海關、進出口監管、司法、外交等相關部門建立一套綜合信息查詢系統，核查各類證件，了解交易性質與目的、納稅情況，是否是政治公眾人物、犯罪人員等，以確保客戶盡職調措施的有效實施。

（五）加強對互聯網金融行業的客戶盡職調流程監管

根據FATF新標準，各國反洗錢主管部門應當開展國家層面的風險評估，根據風險評估結果確定監管范圍和重點、設置法律義務、配置監管資源。2006年10月FATF發布研究報告《關于新支付方式的報告》及2008年6月FATF再次發布研究報告及我國互聯網金融行業風險狀況都表明，互聯網金融行業應作為反洗錢監管重點行業加強監管。在客戶盡職調查方面，建議考慮以下方面：一要加大對客戶盡職調流程與措施的評估與監管，評價流程與措施是否存在重大隱患，措施是否得力；二要對互聯網金融行業從嚴監管，增加檢查的頻率與對違規行為的懲罰力度，三是建立失信懲戒機制，對未有效履行客戶盡職調等反洗錢義務的互聯網金融組織或機構在專業媒體上進行曝光，對不積極改正的機構或組織銀行列入反洗錢“黑名單”，并進行重點關注，嚴格監管。