機關事業單位養老保險制度改革的關鍵是實現“中人”平穩過渡

譚中和

國務院印發的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱決定），是落實黨的十八屆三中全會決定提出的“推進機關事業單位養老保險制度改革”的重大戰略決策。對完善中國特色的養老保障體系，建立更加公平可持續的養老保險制度，具有極其重要的意義。

如何處理改革前后待遇水平的合理銜接問題，既是機關事業單位職工普遍關心的焦點問題，也是改革的重點難點問題之一。按照“老人老辦法”原則，“老人”的已有待遇不會降低，而“新人新制度”確保了“新人”實行新機制，基本養老保險+職業年金做補充的制度模式，可以有利于新人退休后的總體待遇保持較高水平。因此，如何解決好“中人”的待遇銜接問題，確保其待遇水平不因改革而降低，是改革順利實施的關鍵環節。

一、準確理解改革中的“中人”

所謂“中人”，是指這次機關事業單位養老保險制度改革（2014年10月1日）前進入機關或事業單位工作的公務員或職工，改革后退休的人員。因此，這里的“中人”既包括已經工作了30多年甚至40多年的人，也包括剛進入公務員隊伍或事業單位的工作人員。改革的難點是接近退休的人員擔心改革后會使自己退休后的待遇水平降低。如何實現這部分“中人”順利由原來的退休養老制度過渡到新的養老保險制度，成為改革能否順利推進的關鍵。

二、“中人”過渡的國內外做法

如何實現“中人”過渡，是世界各國在養老保障改革進程中面臨的難題之一，事關改革的成敗和改革的成本。從國際上看，為保證新制度的順利實施，所采取的辦法大致包括三個方面：一是設立一定的過渡期，采取措施保證過渡期內的“中人”的待遇不降低；二是允許在過渡期內退休的人員選擇繼續以舊制度方式退休，或者選擇新的制度退休；三是過渡期的長短依各國國情和新舊制度情況而定。有的國家選擇了較長的過渡期，基本上相當于改革從新人開始，而有些國家則選擇了較短的過渡期。我國企業職工基本養老保險制度的建立，采取的是“中人”逐步過渡的辦法?！秶鴦赵宏P于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）指出，實施前參加工作、實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員，按照新老辦法平衡銜接、待遇水平基本平衡等原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上再確定過渡性養老金。我國企業職工基本養老保險的運行實踐已經證明，“老人老辦法，新人新辦法，中人逐步過渡”符合我國的國情，也是本次機關事業單位養老保險改革所采取的重要政策。

三、如何實現順利過渡

改革方案研究中，有人提出最簡單的辦法是不設“中人”，即“中人”既不繳費、也不改革待遇計發辦法，仍執行原來的退休制度。只有改革后加入公務員隊伍或事業單位的人員參保繳費。盡管不設“中人”可確保機關事業單位現有職工待遇不降低，有利于穩定公務員和事業單位隊伍，易于推行改革和易于操作，但改革的不徹底性將使兩種制度長期保持“雙軌”運行，新老兩種制度并行時間將持續40年左右，既不利于單位的人員管理，引發攀比矛盾，又難以解決養老保險制度長期“雙軌制”的問題，還可能引發其他群體攀比。設立“中人”即“中人”從改革開始實行繳費，以前工作年限視同繳費，按照新制度計發養老金和參加待遇調整，并建立職業年金。一方面保證改革后機關事業單位退休人員的待遇水平不降低，保障既得利益；另一方面徹底破除多年的養老保險“雙軌制”，符合選取改革最大公約數的要求。而且設立“中人”的方案也符合國家關于事業單位養老保險制度改革的一系列政策，延續了我國養老保險制度改革的一貫做法，維護了政策的統一性和公平性。

設立“中人”最大限度保全了“中人”既得利益，可以實現制度平穩過渡。具體辦法是：

設立過渡期，調節計發參數。即：通過在基本養老保險制度上采取技術手段，實現“中人”待遇的平穩過渡。按照制度設計，對“中人”在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金，并同步建立職業年金。通過對多套計發參數的組合進行測算論證，全國實行統一的過渡辦法，“中人”設立10年過渡期，過渡期內實行新老待遇計發辦法對比，保低限高：老辦法待遇取決于2014年9月工作人員本人的基本工資、職務職級（技術職務）等對應的退休補貼、按規定相應增加的退休費標準、退休時工作年限對應的老辦法計發比例，以及在崗職工工資增長等因素確定的工資增長率；新辦法（含職業年金）計發的待遇低于老辦法的，按老辦法計算，高于老辦法的，超出部分按下列辦法逐年加發：

第一年 2014.10.1—2015.12.31 發放超出部分的10%

第二年 2016.1.1—2016.12.31 發放超出部分的20%

第三年 2017.1.1—2017.12.31 發放超出部分的30%

……

第十年 2024.1.1—2024.9.30 發放超出部分的100%

這樣既可防止有些工齡較長的人員的新辦法養老金增長過快，又可實現過渡期內與過渡期后人員待遇的平穩銜接。

新辦法待遇計發標準由基本養老金和職業年金組成，基本養老金包括基礎養老金、過渡性養老金和個人賬戶養老金，基礎養老金取決于退休時當地上年度在崗職工月平均工資、本人平均繳費工資指數、繳費年限（含視同繳費年限）。過渡性養老金為退休當地上年度在崗職工月平均工資與本人視同繳費指數、視同繳費年限和過渡系數的乘積。個人賬戶養老金為退休時本人基本養老保險個人賬戶累計儲存額/計發月數。

設立一定時期的過渡期，并在過渡期內實行新老辦法對比，待遇“托底限高”的辦法。一是過渡期限的設置是經過科學測算確定，通過10年的過渡，可以使各類人員實現平穩、平滑過渡；二是通過調節計發參數，解決過渡期內新老辦法的平穩過渡；三是由于所有“中人”都有過渡性養老金，調整過渡系數會持續對養老金水平發揮重要影響。為統籌考慮企業、機關和事業單位的養老金，過渡系數采用與企業計發辦法相同的過渡系數。

可見，“中人”逐步過渡的辦法可以使過渡期各年的待遇差異縮小，實現平穩平滑過渡，同時，從資金渠道來看，將由統籌基金彌補待遇差部分，統籌基金缺口由財政負責兜底，因而確保中人待遇不降低將不受單位參保繳費情況的限制。

（作者系人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員、廣西人力資源和社會保障客座研究員）