種糧大縣困局：“別人吃飯，我們貼錢”

譚劍　周勉

連續多年的糧食增產并未沖淡產糧大縣的憂慮。筆者近期走訪湖南省湘鄉市、桃江縣、桃源縣3個種糧大縣（市）發現，當前糧食主產區普遍面臨著財政緊張、種糧刺激效應遞減、農業生態環境急劇惡化等困境。產糧大縣（市）分管糧食生產的負責人表示，當前過度依賴“行政強壓”推動糧食生產的模式已難以為繼，產糧大縣（區）普遍缺乏內生動力，一些地方之所以還保留著“產糧大縣”的牌子，僅僅是出自一種“榮譽感”。這種局面如不改變，未來幾年內糧食生產可能會出“大問題”。

“別人吃飯，我們貼錢”

湘鄉市、桃江縣和桃源縣是湖南3個著名糧食主產縣（市），在這3個縣調查時，從當地分管農業的副縣長到各個與農業相關的部門，都不約而同地向筆者大倒苦水：與主抓糧食付出的大量人力財力以及失去的各種發展機會相比，產糧大縣所獲得的回報太少。這讓單純依靠行政強壓的地方政府失去了動力。

湘鄉市是湘潭市下轄的一個縣級市，已連續5年獲得“全國糧食生產先進縣”稱號。湘鄉市財政局副局長賀伏梅向筆者介紹：“每年中央給我們產糧大縣轉移支付獎勵資金在2900萬元左右，但2014年湘鄉本級財政另外還投入了4644萬元與糧食生產直接有關的資金，今年則達到了6414萬元，基本上每年增幅在15%左右。如果算上水利等間接投入，湘鄉本級財政每年用于糧食生產的資金超過1億元。”

“糧食主銷區大量發展工業，而主產縣則因為抓糧食生產失去了太多發展機會。用一句話概括就是‘別人吃飯，我們貼錢。”一位受訪副縣長這樣感慨。為了穩住糧食種植面積和產量，這些產糧大縣每年一到春耕、“雙搶”時節，就會出現田里的干部比農民還多的景象。政府不僅要多次發文敦促各鄉鎮落實任務，甚至一些干部還要把農民拋荒不愿種的土地流轉過來自己種。“如果把投入糧食生產的錢集中起來搞一兩個工業企業，最多三年時間就賺回來了。”

“說實話我們并不愿意搞糧食，但又不想‘產糧大縣這塊牌子倒掉。”桃江縣副縣長李暢和直言，“桃江既不是生態大縣，也不是扶貧大縣，只能保‘產糧大縣這塊牌子。我們的想法是寄希望于今后的政策調整，如果國家以后對產糧大縣的轉移支付或獎勵大幅提高，那時如果我們丟了這塊牌，就太劃不來了。”

據了解，近幾年來，桃江縣農民拋荒和“雙改單”（雙季水稻改種一季水稻）的現象十分普遍，地方政府只能通過行政強壓的手段來保面積保產量。桃江縣農業局局長劉伯約介紹，糧食生產在桃江縣對鄉鎮的績效考核中占2分，比重很大。而且縣里規定，糧食生產任務必須百分之百保證完成，哪怕完成99%，也只能計0分。“此外，所有涉農項目的考核都要與其掛鉤，一項完不成所有都不及格。”劉伯約說。

劉伯約認為，采取“行政強壓”也是不得已而為之。當前桃江的糧食生產形勢嚴峻，除了比較效益過低外，還面臨以下壓力：一是高質量的耕地不斷減少，占補平衡補充的耕地難以達到要求。二是經濟作物迅速擴張，從益陽市到桃江縣的省道兩邊，幾乎都種滿了水果和苗木。三是基礎設施薄弱，去年全縣有1/4的糧田因為遭受洪澇災害而被淹沒。

為增產不惜犧牲地力及糧食質量

“產糧靠大縣、大縣靠大戶”，未來種糧大戶將成為我國糧食生產的主力軍。增強糧食生產的“內生動力”，將來也主要得靠種糧大戶。但由于多年來“以量為綱”的主導思想和成本持續上升帶來的增產壓力，種糧大戶們不得不通過過量使用農業投入品來維持高產。

不少種糧大戶告訴筆者，近年來種糧成本上升的幅度遠高于糧價上升的幅度，只能通過提高單產來穩定收益，雖然明知會對耕地地力及糧食質量產生不良影響，但化肥農藥仍是越用越多。以除草劑為例，現在一些從國外進口的除草劑除草效果雖然很好，但毒性很大，以至于都不敢在地里隨意放養家禽。而為了保持除草效果，劑量更是越用越大。

“（除草劑）頭年每畝20克就能解決問題，第二年就得50克，第三年70克，第四、五年就得換個牌子才管用。有時用多了，我們自己都感到害怕。”一位種糧大戶告訴筆者，有些人甚至采用一些“偏方”，通過為成熟稻谷噴灑劇毒農藥，來縮短糧食晾曬時間，減少損耗。

湖南省稻谷產量常年占全國總產的14%左右，但人均耕地只有0.8畝，且耕地質量呈下降趨勢。目前，湖南省高產田1800萬畝左右，而中產田和低產田分別超過2700萬畝和1000萬畝，兩者比例接近2/3。根據有關部門統計，湖南省土壤酸化明顯加快，耕地土壤pH值由20世紀80年代的6.5下降到目前的6.0。稻田耕層普遍變淺，由20世紀80年代的16.5厘米減少到目前的13厘米左右。近年來，全省農用化肥施用量維持在850萬噸左右，農藥使用量超過12萬噸，農用地膜使用量達到8萬噸，而主要作物對氮磷鉀等化肥的當季利用率分別只有30%、25.9%和36.7%，農藥利用率也只有30%左右。

湖南省農委一位官員介紹稱，許多糧食主產縣的農田由于基礎設施老化，排水條件差，大量稻田采取簡單的板田或冬泡過冬，失去了周年規律性的土壤干濕交替過程，稻田潛育、次生潛育逐年加劇，目前全省潛育化稻田面積接近850萬畝。耕地嚴重退化導致土壤基礎地力不斷下降，土壤更加“吃肥、吃工、吃水”。增加產量，要靠更多的使用化肥、農藥、農膜和灌溉用水，長此以往農業可持續發展將難以為繼。

今年3月，湖南省農委主任劉宗林曾表示，從今年起湖南省將深入推進測土配方施肥、農藥減量控害，并加大低毒生物農藥補貼示范推廣實施力度。同時鼓勵和推廣使用生物有機肥、低毒殘留農藥、生物農藥等綠色防控技術，力爭實現全省化肥農藥使用量“零增長”。

涉農資金使用像“撒胡椒面”

種糧大戶普遍反映，目前與農民的流轉合同普遍是3年或5年一簽，缺乏政策機制保障，農民單方面毀約拿回土地的現象十分普遍，這就導致他們只得“殺雞取卵”，不顧地力一味追求高產。同時，由于涉農資金“錢出多門”又各自為政，難以整合起來為大戶提供服務。

桃源縣種糧大戶丁巧云告訴筆者，由于擔心農民隨時會收回承包地，許多種糧大戶不敢大量投入建設水利基礎設施，也不敢投入財力物力耐心追求稻谷質量。這幾年，丁巧云自己做了一些嘗試，如通過種綠肥撒石灰等手段進行土壤恢復，以及聘請專家治理土壤污染。但他的行為不僅不能取得農民和大戶同行們的理解，反而招來嘲笑，認為他在干“蠢事”。

另一位“80后”種糧大戶彭晉京也對土地流轉的穩定性表示擔憂。按照規劃，他將土地流轉面積控制在合理規模，打算通過精耕細作、委托加工的方式打造自己的大米品牌。但幾年來與流轉農戶打交道的經驗告訴他，土地流轉時限的長短不一讓他的規劃很難付諸實踐。“流轉不穩定不長久，我就沒辦法去專心改善地力，也難以穩定屬于自己的勞動力，更不要說投入大量資金去搞基礎設施建設。”彭晉京說。

而涉農資金使用分散，扶持政策缺乏針對性精準性也是3個產糧大縣反映最多的問題。桃江縣國土局副局長吳文正介紹稱，桃江縣5年來獲得3億元資金進行基本農田改造，但改造面積多達15萬畝，平均下來一畝地也就1000多元，還要扣除各種設計費招標費等成本，真正用到田里的只有五六成，錢花了不少，但農田標準卻沒有提高多少。類似的情況在多個涉農部門均不同程度存在，比如涉及耕地整理改造的就有農業、財政、國土、發改、水利等多個部門，政出多門、資金高度分散，基層干部們戲稱為“一起來撒胡椒面”。

“建設標準不統一。有的部門建了一條渠道，上面沒水，下面沒支流，工程驗收過關之后就沒人管了，不能真正發揮效用。有的地方灌溉設施修得一應俱全，可周圍的田都荒了一大半。”桃江一位干部建議，應該加強資金的整合和使用效率，特別是對于“最后一公里”，政府沒辦法投入，新型經營主體投入又缺乏動力和資金，可以考慮建立政府和經營主體共同投入的機制。同時，直接對新型經營主體給予基礎設施建設補貼，以鼓勵和引導他們進行基建投入。

此外，多年來一直有爭議的“普惠式”種糧補貼方式也廣為種糧大戶和地方政府詬病。湘鄉市種糧大戶李立平反映，湘鄉30畝以上的大戶有2400戶，幾乎沒有任何制度性的補貼和扶持；反過來，一些多年外出打工，耕地拋荒的農戶卻年年領補貼。李立平說，去年市里評了個獎，自己得了幾萬塊，這是種糧10多年來僅有的一次。而據筆者了解，雖然今年國家開始實行農業補貼改革，在全國范圍內調整20%的農資綜合補貼，加上種糧大戶補貼試點資金，統籌用于支持糧食適度規模經營。但受訪種糧大戶多數表示，20%的比例依然過低，國家應盡快出臺具體操作細則，并逐年加大對種糧大戶的補貼扶持力度。