不動產統一登記制度推行中的阻礙因素分析

王曉慧

自十八屆三中全會提出不動產統一登記以來，不動產統一登記制度改革一直倍受關注，但在推進的過程中仍然存在較大困難。

一、不動產統一登記的重要作用

（一）不動產登記是一項國際通行的基本物權制度，是完善社會主義市場經濟體系的重要內容

當前，發達國家都建立了較為完善的不動產登記制度，為市場經濟發展奠定了產權基礎。我國自上世紀末開始實行住房制度改革以來，房地產等不動產也逐步走向市場化，不動產市場交易的核心是權屬，不動產登記是確認權屬的法律依據。因此，明晰不動產物權是市場經濟的前提和基礎，只有實行不動產統一登記，避免重復登記、交叉登記等現象，才能確保不動產權屬清晰，保證不動產登記的公信力和公示力，為市場經濟保駕護航。

（二）實施不動產統一登記有助于保護公民合法權益

實施不動產統一登記，通過建立完整、準確的不動產信息查詢平臺，實現不動產信息公開、透明，能夠為不動產交易提供準確的不動產產權信息，減少偽造證件、詐騙等違法現象，避免不動產交易雙方的損失，保證不動產交易安全和產權人的切身利益。

（三）實施不動產統一登記能夠提高政府行政辦公效率，降低社會成本

通過推行不動產統一登記，一是可以減少辦公行政人員，能夠最大限度地整合資源，減少政府的行政成本。二是通過整合登記機構和職能，將過去需要到幾個部門分別辦理的程序精簡為“一站式”服務，減少辦證環節，大大節省社會公眾的辦理時間，有利于提高企業、群眾申請和辦理不動產登記的效率，節約時間成本和經濟成本，進而實現政府和社會的雙贏。

二、不動產登記制度實施現狀

根據國土資源部制定的不動產統一登記時間計劃表，2015年要完成統一登記制度的實施過渡，2016年在全國全面實施統一登記制度，最終于2018年運行不動產登記信息管理基礎平臺。但是國土資源部不動產登記局公布的數據顯示，截止到2015年3月，全國300多個地市、2800多個縣市區中，只有50個左右的地市完成了不動產登記職責整合，而縣市級僅有4%完成了職責整合。當前的工作進展主要體現在以下方面。

（一）不動產統一登記制度的制度醞釀

2007年，《物權法》明確規定“國家對不動產實行統一登記制度”。從制度層面提出統一登記，但并未進行實質性規定。2013年十八屆三中全會明確提出實行不動產統一登記的要求，直至2014年11月《不動產登記暫行條例》公布，完成了不動產統一制度初步建設，基本確定不動產統一登記的范圍和基本內容。

（二）不動產統一登記制度完善

統一登記制度涉及的內容多、范圍廣、利益重，故此，單一的《不動產登記暫行條例》并不能滿足實際工作的需要，因此2015年以來，國土資源部發布《不動產登記暫行條例實施細則（草案征求意見稿）》以明確統一登記相關細節；發布《關于地方不動產登記職責整合的指導意見》以推動基層制度和機構改革；發布《不動產權籍調查技術方案（試行）》以確定不動產調查相關規程和原則；發布《關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》以保證統一登記行政管理和市場經濟有效銜接；發布《關于做好不動產登記信息管理基礎平臺建設工作的通知》以推進不動產登記信息管理。

（三）不動產統一登記制度試點實踐

2015年3月1日《不動產登記暫行條例》正式施行，同時在徐州我國頒發了第一本不動產權證書，此外還有四川瀘縣、山東青島市、重慶長壽區同時作為試點進行不動產統一登記。制度實行過程中，原不動產證書依舊有效，不強制換證，將會出現不動產證書多樣、新舊版證書并存現象。

總體來看，不動產統一制度的整體進度要緩于時間計劃表，即使在短時間內，國土資源部頻頻推出諸多相關輔助性政策，不斷借由行政效力加快推進速度，但效果并不明顯，各地方區縣級制度推行依舊緩慢，可見在實際工作中存在諸多困難。

三、我國不動產統一登記制度實施過程中的阻礙因素

不動產統一登記的目標是實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”。由于不動產統一登記的實施會涉及到諸多部門的職責整合、利益劃分，是一項復雜龐大的系統工程，在具體的推行過程中面臨諸多阻力，主要包括以下幾方面。

（一）法律層面

不動產登記涉及到社會公眾的切身利益，關乎財產安全、房地產市場穩定，必須要有完善的法律法規作為依據保駕護航，但是相關政策法規在出臺過程中遇到諸多困難。國務院原計劃要求在2014 年6 月底之前出臺《不動產登記條例》，但是一直推遲到2014年11月20日才正式頒布《不動產登記暫行條例》。《不動產登記暫行條例實施細則》到目前為止仍未出臺，這些無不說明在法律層面存在諸多爭議。

一方面，雖然我國早在2007年就出臺了《物權法》，從2014年陸續出臺《不動產登記暫行條例》和《不動產登記暫行條例實施細則（征求意見稿）》，但是仍不夠完備，還缺少更具指導意義的登記辦法，細化各類登記的具體要求和依據。

另一方面，當前不動產登記相關法律冗雜，如《土地管理法》《土地登記辦法》《房屋登記辦法》《海域登記辦法》《森林法》等諸多法律分別為各類不動產登記提供依據，但同時也造成登記依據不一致、登記內容重復等問題，也給工作實際操作帶來困擾。

（二）組織層面

我國不動產登記長久以來一直處于多頭登記狀態，較為混亂，負責各類不動產登記的機構就有六家之多，各部門在其領域內各自形成穩定的利益體系。登記收取的費用占各部門財政收入的較大比重，一旦實施統一登記，各部門原有的這部分收入將被重新分配。由于地方政府不愿配合，最終導致不動產登記形成碎片化現象。

（三）操作層面

有數據顯示，僅土地和房屋兩類登記就各自擁有30萬相關行政人員，如果增加森林、海域等登記人員，涉及的人員數量將更大。實行統一登記后，登記程序簡化、工作崗位減少，必然會有大量人員閑置下來，如何安置這些人員也是政府需要考慮的問題。另外，統一登記后，不論選用哪部分登記人員，都會出現對其他登記類型業務不熟的問題，能夠讓這部分員工全面掌握新的登記要求必然要進行大量的崗位業務培訓，將是不小的行政成本，也形成一定的實施壓力。

（四）技術層面

1.不動產單元劃分難

《不動產登記暫行條例》規定不動產登記單元為宗地和宗海，以這兩者為基礎登記其他定著物的所有權、承包經營權、抵押權等相關物權，不動產登記的核心內容主要包括不動產的權屬、面積、界址，不論是面積還是界址都取決于不動產登記單元的劃分。因此，明確不動產登記單元的劃分成為實施不動產統一登記的重要技術環節。雖然《不動產權籍調查技術方案（試行）》已出臺，但是在實際的登記單元劃分中存在諸多技術難題沒有涉及，例如宗海劃分時，面臨漲潮與落潮時海面與地面交線不一致的問題，容易在使用過程中引起糾紛。另外由于監管不嚴等諸多原因在廣大農村存在大量超標準建房現象，當前的主要做法是按照現狀記錄面積和界址，但是實際上并不能確認宅基地的合法界址，無法確定哪部分屬于超標面積哪部分屬于合法面積，這也將給今后權利轉移留下隱患。

2.不動產基礎數據整合方面困難較大

一方面，不動產登記信息平臺各地不統一，需要攻克技術難關。長期以來，全國各省市土地、房屋等不動產登記基本各自為政，各地多數自主研發登記信息平臺和數據庫，在登記內容、登記數據存儲等方面也不盡相同，如何實現地區間的數據庫兼容和數據的轉換則需要計算機技術方面的突破。

另一方面，在不動產調查測繪過程中，各地采用的基礎標準不同，有地方采用2000國家大地坐標系為標準，也有地方依然使用1980國家大地坐標系為標準。另外，各地測量精度要求也不盡相同，這就造成測量結果不同，使得最終在信息平臺搭建和數據匯總過程中出現更多問題。

（五）社會意愿方面

當前，社會公眾對不動產統一登記作用的認識普遍存在兩種觀點。

一是反腐作用，不動產統一登記后，通過信息公開雖然能夠有效震懾部分腐敗官員，降低腐敗機會，但是與廣大社會民眾自身關系并不密切，多數民眾較為莫然。

二是不動產統一登記的實施是為房產稅征收做鋪墊，然而征收房產稅對民眾尤其是擁有多套不動產的民眾而言，更是加重自身經濟負擔，故而支持者不多。

這兩種觀點表明，民眾對不動產統一登記制度的認識還較為膚淺，既得利益者則擔心統一登記后開征房產稅會對自身更加不利，因此，社會公眾意愿方面存在部分阻力。

四、加快不動產統一登記制度推行的舉措

不動產統一制度的實施是利國利民的改革舉措，符合社會經濟發展要求，必須從各方面確保該制度能夠穩妥推進，為減少改革實施的阻力，建議從以下幾方面給予支持。

（一）完善相關法律和組織建設，為不動產統一登記提供基本保障

一是全面完善不動產統一登記的法律體系。雖然《不動產登記暫行條例》等專項法規已經出臺，但是與原《土地管理法》等法規的相關內容有所沖突，為此，加快相關法律法規的修改進度，繼續完善統一登記相關規程，才能使不動產統一登記有法可依。二是加快基層不動產統一登記機構整合，克服原登記部門間職能重合、人員重疊等現實問題，推進區、縣級行政部門統一登記機構的成立和職能劃分，為不動產統一登記實施提供組織保障。

（二）加強輿論宣傳，引導社會公眾正確認知不動產統一登記制度

一直以來，多數人認為不動產統一登記以反腐、征收房產稅為目的，引起部分社會成員對該制度執行存在抵觸心理，不利于社會各界全面配合統一登記推廣。以廣播、電視、宣講等多種形式開展不動產統一登記知識普及活動，尤其針對基層百姓和農民群體，使廣大群眾正確認識不動產統一登記的目的和意義，積極宣傳統一登記制度實施后可以有效提高行政效率、降低行政成本。同時，搭建統一登記信息平臺實現信息共享后，能夠降低不動產交易的市場隱患，有助于維護不動產交易者利益，提高百姓維權意識，從而更好地配合不動產統一登記制度的推行。

（三）提高科研投入，解決登記過程中存在的理論與技術難題

一是積極學習借鑒國外先進管理經驗和理論研究，將德國等近似我國登記模式的精華內容有效引入我國不動產登記制度建設中，打破制度制定過程中理論依據的瓶頸和制約，加快制度完善進度。二是鼓勵國土資源行政主管部門與高等院校、網絡技術企業等相關行業廣泛合作，集中優秀人才共同攻克技術難題。由于行政主管部門日常行政性工作繁多，缺少時間精力進行技術研究，可以將技術要求以科研課題的形式進行立項并提供科研經費，由高等院校提供專業的師資人才進行研究，并吸納網絡技術企業提供技術，由三方共同攻克技術難題。

（四）加強專業人才的培養，為不動產統一登記奠定實施基礎

一是在高等院校開設不動產登記專業，培養不動產統一登記所需的不動產產權產籍、不動產測繪、不動產調查、不動產交易、不動產權屬確認等崗位技能和法律法規的專業人才。二是對原有工作人員廣泛開展不動產統一登記培訓，提高現有工作人員的工作能力和綜合素質，為全面推行不動產統一登記打下基礎。

（五）深入總結現有登記制度和實際工作的不足，降低不動產統一登記實施后續隱患

當前不動產登記過程中，存在較多問題，如經常出現由于登記申請人、登記機關行政人員等多方面主、客觀因素造成登記錯誤的現象，不但嚴重損害相關權益主體利益，也容易引發社會矛盾。必須實施嚴格的實質審查登記制度以保障登記信息的準確，并建立完善的不動產登記錯誤損害賠償制度，以支付登記錯誤造成的經濟損失，避免統一登記實施后出現登記錯誤難以解決的行政難題。

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陳品祿/責任編輯