司法體系垂直管理之可行性分析

毋郁東

摘 要：十八屆三中全會公報指出，建設法治中國必須深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益。如何實現司法體系脫離地方政府的干涉，以垂直管理模式推動司法制度改革，成為當前我國法治建設進程中亟待解決的問題之一。本文旨在結合我國現階段司法體系管理現狀，分析司法體系由地方管理向垂直管理轉化的必要性及可行性，以期為建立符合國家現階段發展要求的最優司法體系管理模式提供可行之徑。

關鍵詞：司法體系；垂直管理；體制改革

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對司法改革作了全面部署，指出“要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。”近日，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日報》上發表的《深化司法體制改革》一文對《決定》精神作了深度解讀，又特別對今后司法改革的各項任務作了概要闡釋。[1]《決定》確定了法檢省級統管、司法預算獨立、法官統一任免在內的司法改革十項重大措施。至此，司法系統垂直管理被列為國政治體制改革的關鍵內容。

1 現階段我國司法體系管理模式之弊端

我國的司法體系由法院和檢察院共同構成，目前有一種說法認為公、檢、法三家及司法局都屬于司法機關，但實際上公安機關和司法行政管理機關即司法局與法院、檢察院的工作性質并不相同，它們是典型的行政執法機關，與我們所說的司法機關存在較大差別，我們可以把它們稱為政法機關，但不能把它們歸入司法機關的范疇，因此本文所稱司法體系僅指法院系統及檢察院系統。就目前情況來看，因財政權、人事權等受制于地方，單位編制、資源、薪水都由地方政府配發，基層法院、檢察院在其履職過程中常常受到來自地方的壓力，很難保持審判、監察的獨立性。要改變當前司

法體系中有法不依、執法不嚴的局面，必須在頂層設計方面下功夫，讓司法體系脫離地方政府的利益鏈條，實行司法體系的垂直管理。

我國憲法第126條規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉。”十八屆三中全會在司法改革方面再提“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”，要實現這一目標，司法的“去地方化”勢在必行，只有將審判權、檢察權從地方權力體系中剝離出來，才能真正發揮其維護公平正義，監督政府行為的作用。

2 兩種管理模式之比較

我國大部分政府職能部門，長期以來實行“條塊結合，以塊為主，分級管理”的行政管理體制。[2]所謂“條管”即垂直管理；所謂“塊管”即屬地管理。

屬地管理又稱分級管理，是指地方職能部門不僅需要對上級部門負責，同時還受到地方政府的領導，其主管部門指導只抓工作，而余下的人員調度、經費調配、物資管理等諸多權力則被當地政府控制。在這種體制下，地方職能部門在工作過程中極易受到地方政府的左右及制約，成為地方政府意志的附屬品，喪失其本應具有的職能。

垂直管理，是指地方職能部門僅需對上級部門負責，與其有關的一切權力級級收歸中央，由中央對其直接進行管理，使其工作的開展不再受到地方政府的干涉。垂直管理體制增強了地方職能部門的獨立性，地方職能部門不再向地方政府負責，不再受制于地方，因此我們普遍認為垂直管理體制的采用是使地方職能部門擺脫地方政府干預的有效舉措。

司法系統垂直管理就是法院和檢察院在“事、人、財、物”權等所有方面脫離地方黨委和政府的領導和干預，直接歸屬于中央，由中央統一領導，使司法系統成為獨立于地方黨委和政府的另外一只制衡之手，其不再扮演地方黨委和政府手中的“棋子”角色，不再被動作為地方利益鏈條中的重要環節，而成為地方黨委和政府必須行法行政的監督力量和對違法行為進行追究的“緊箍咒”。

3 模式轉變之可行性分析

實現司法體系的垂直管理重點在于改變思想認識，要盡快走出把垂直管理模式界定為鬧黨外獨立的誤區，要認識到垂直管理是為了更好地實現黨對司法的領導，而非是脫離黨自成一派。當然，我們不能忽視黨在實現法治社會中的重要指導作用，無論是屬地管理還是垂直管理，二者都離不開黨的領導，其目的都是相同的，只是實現的方式不同。垂直管理不是削弱黨的領導，而是通過司法獨立的手段更好地保障社會安全穩定，實現公平正義，以黨對司法機關的領導推動社會法制進程的表現。綜上所述，垂直管理與黨的領導并不矛盾，它們是殊途同歸的。垂直管理對于推動社會法制發展，特別是對于遏制黨內腐敗、實現依法執政、民主執政、科學執政、創建社會主義和諧社會有益而無害。

積極推進社會法制發展，確保司法機關依法獨立而不受任何干預地行使司法權，是黨堅持依法執政的重要舉措。黨的領導和司法獨立并非對立，黨的領導并不是指黨需要對職能部門的一切行為作出管理和干涉，更不是單純的從自己的立場出發對所有的社會現象作出裁判和界定，黨的領導內容更多的是思想和政治上的指引，司法獨立并不是企圖使司法權力脫離黨的領導和監督，堅持黨的領導也并不是表現在運用黨的決策以及意志來限制和干涉，甚至是取代司法機關依法獨立公正地行使其職權，而是在黨的正確思想指引下，合法合理地行使司法權，推動社會法制進程。

當今社會發展日新月異，墨守成規的管理方式并不能換來穩定和進步，過去成功的管理經驗也并不一定適用于當今社會的方方面面。在這樣的情況下，各級政府應該做的就是順應法治社會的大趨勢，在法律的框架內嚴格把握自身行政行為的公正性、合理性，而各級政府公正性、合法性的保持不能只是“吾日三省吾身”的結果，它必須是通過外部的監督和制衡才能有效實現的，這就需要司法獨立作為其基礎保障。因此，在當前局勢下，司法系統垂直管理應成為我國政治體制改革的關鍵內容，只有真正做到司法在觀念與制度雙層面的獨立，全會提出的加快建設公正高效權威的社會主義司法制度之愿望才能早日實現。

參考文獻：

[1]中央擬修改干部待遇制度 嚴禁擅自提高職級待遇[EB/OL].理論，人民網.

[2]尹振東，聶輝華，桂林.垂直管理與屬地管理的選擇：政企關系的視角[J].世界經濟文匯，2011（6）：1-10.