自然資源管理制度改革中的水資源管理

林燕華

摘要：水資源是重要的自然資源，也是生態系統的構成要素。在我國積極深化自然資源管理制度改革，推進生態文明制度建設的關鍵時期，水資源管理制度改革也迫在眉睫。梳理了當前我國水資源管理的體制和制度現狀，認為當前我國水資源管理存在著多部門分割管理、水資源產權制度不健全、水資源生態功能管理缺乏的主要問題。為了順應生態文明建設和自然資源綜合管理的需要，提出了水資源管理要向水資源綜合管理、水資源產權制度明晰和“數量、質量、生態管控”三位一體管理的趨勢發展。今后水資源管理的改革，要推進水資源管理體制改革，促進水資源綜合管理；建立水資源產權制度，發展水資源市場；創新管理理念，促進水資源生態文明建設；重視基礎性工作，加強水資源管理的信息化建設；嚴格水資源管理責任，完善水資源管理考核制度。

關鍵詞：水資源管理；水權；資源綜合管理；水生態文明

中圖分類號：S271 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）08-226-03

水資源是重要的自然資源，也是生態系統的構成要素。水資源管理是自然資源管理的重要方面，也是生態文明建設的重要保障和基礎支撐。在我國積極深化自然資源管理制度改革，推進生態文明制度建設的關鍵時期，水資源管理制度改革也迫在眉睫。

1 我國水資源管理現狀

1.1 水資源管理的體制現狀 《水法》十二條規定國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。并且明確了各大流域機構作為水行政主管部門派出機構綜合管理流域水資源的職能及縣級以上地方人民政府水行政主管部門的職能。

《水法》十三條規定國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。縣級以上地方人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區域內水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。

目前，我國水資源管理仍然是一種統一管理與分級、分部門管理相結合，逐步建立了五級（即中央—流域—省級—地市級—縣級）水資源管理體制[1]。

1.2 水資源管理的制度現狀

1.2.1 逐步完善水資源管理的法律制度。目前，我國初步形成了以《水法》為基礎的，包括《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等在內的4部法律、18件行政法規、55項部門規章、700多項地方性法規的水事法律法規體系，內容涵蓋了水資源保護和管理的各個方面和各個環節，為依法管理和保護水資源提供了法律依據[2]。

1.2.2 逐步建立水權管理制度。《水法》第七條規定國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，并在《取水許可和水資源費征收管理條例》中明確該制度的具體實施辦法。同時，新修訂的《水法》確立了水資源論證制度，規定國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證；在水資源不足地區，應當對城市規模和建設耗水量大的工業、農業和服務業項目加以限制。水資源論證制度的建立，為水資源管理提供科學的制度保障，同時保障了民眾保護水資源的知情權和參與權。2007年12月實施的《水量分配暫行辦法》把原來由國家擁有的水資源的使用權逐級明確分配到省、地市、縣市等各級行政區域和終端用戶。通過水量初始分配，把水資源使用權在各個區域和用戶間明晰化，可以為用水管理、水權交易提供產權基礎[3]。

1.2.3 實行最嚴格的水資源管理制度。《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發[2012]3號）與《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》（國發[2013]2號）確定水資源開發利用的“三條紅線”——開發利用控制紅線、用水效率控制紅線與水功能區限制納污紅線，明確實施“四項制度”——用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度和水資源管理責任和考核制度。同時指出，要將水資源開發、利用、節約和保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，縣級以上地方人民政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。

2 我國水資源管理存在的問題

2.1 多部門分割管理 盡管新修訂的《水法》規定國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。但在實際管理中則存在多個管理部門分別管理水資源的各項事務，呈現多部門分割管理。目前，地表水的開發、利用和保護主要由水利部門管理，水體的污染與防治則由環境保護部門管理，地下水監測及地下水污染防治則由國土資源部門管理，城市和工業用水，城市給排水工程規劃、建設和管理由建設部門管理，農業用水、漁業水環境主要由農業部門管理，流域生態、水源涵養林的保護與管理則由林業部門負責，內陸航運與污染控制由交通部門負責。在這種部門分割的管理體制下各涉水部門的管理職責既有交叉又有缺位，各部門間只有分工缺少協作，沒有形成多部門管理的整體效益，使我國水資源管理長期處于水量與水質、地表水與地下水、流域與區域、農村與城市分割狀態，不利于開發、利用、節約、保護、管理水資源和防治水害。

2.2 水資源產權制度不健全 按照《憲法》規定，水資源屬國家所有，即全民公共所有。《水法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》規定了依法取得取水權的條件，原則性地提及取水權可有條件轉讓及變更，缺乏具體的實施細則。在《水量分配暫行辦法》將水量分配到各省，但水權并沒有明晰到微觀終端用戶[3]。此外未對不同實體對水的占有權、使用權、收益權和處分權做出其他明確規定。而對水流資源的統一確權登記還未實施，基于資源資產產權制度的水權交易制度也只是剛剛起步。

2.3 水資源生態功能管理缺乏 水資源同時具有資源性功能和生態性功能，但目前在對水資源的管理中沒有把水資源作為重要的生態系統和生態空間進行管理，往往側重于其資源性功能管理，忽略了水資源生態功能管理，沒有科學管控水資源的資源功能與環境功能，導致出現水源地生態破壞嚴重、水體生態修復能力下降、水體污染等嚴重的水環境問題，直接影響居民生活，限制經濟發展，威脅民族的生存與發展。

3 水資源管理發展趨勢

3.1 水資源綜合管理 水資源作為一種重要的自然資源，有著資源性功能和生態性功能。水資源管理是一個包括水資源開發、利用、節約、保護和防災等內容，涉及工業、農業和制造業等多行業的復雜系統。從生態性功能看，必須把地表水和地下水，內陸水和海洋水綜合考慮，形成一個比較完整的水資源生態承載空間。另外，水資源不能完全獨立于作為其載體的土地資源，二者在量和質上都相互影響，同時二者在開發、利用、節約、保護等方面有著很多相似之處，可以相互借鑒。而且從世界自然資源管理來看，統一立法、綜合管理正成為趨勢。因此，水資源管理應該從過去多部門分割管理向水資源綜合管理發展，統籌地表水和地下水、內陸和海洋、城鎮和農村、區域與流域、水質和水量、水資源和土地資源的協調統一發展，實現對有限水資源優化配置和合理利用，發揮水資源綜合管理的整體效益，促進我國自然資源綜合管理體制的建立。

3.2 健全水資源資產產權制度 現代產權經濟學認為，合理的產權制度就是明確界定資源的所有權和使用權，以及在資源使用中獲益、受益、受損的邊界和補償原則，并規定產權交易的原則以及保護產權所有者利益等。產權的主要經濟功能在于克服外部性，降低社會成本，從而在制度上保證資源配置的有效性。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。”

明晰界定水資源產權是水資源有效管理的理論依據和調整、創造新的管理體制的前提，是發展水權交易制度，促進水資源市場化建設，優化水資源合理配置，加強水資源保護的前提和基礎[4]。

3.3 水資源“數量、質量、生態管護”三位一體管理 水資源是人類生存發展不可或缺的一種寶貴資源，具有多種功能和屬性，對經濟社會可持續發展、生態系統維持和改善具有至關重要的意義。水資源是生態文明建設的核心因素，水資源管理是生態文明建設的重要保障和基礎支撐[5]。

要樹立生態文明理念，按照尊重自然、順應自然、保護自然的要求，將水資源管理從過去單一的水量管理，向統籌生產、生活、生態關系，統籌區域關系，統籌防御與治理的關系，統籌自然修復與人工治理的關系，更加注重水資源質量管理和生態管控，實現水資源“數量、質量、生態管護”三位一體管理。

4 對策建議

4.1 推進水資源管理體制改革，促進水資源綜合管理 要順應自然資源綜合管理發展趨勢，將水資源管理納入自然資源綜合管理體制，建立起以土地、礦產和水資源為基礎的自然資源綜合管理平臺，促進自然資源合理利用和有效保護。

要結合當前中央關于機構改革和轉變政府職能的相關精神，推動水資源管理體制改革，打破當前多部門分割管理的現狀。充分考慮當前我國自然資源管理現狀，國土資源部系統管理著土地資源和礦產資源這兩大類最為重要的自然資源，資源管理基礎深厚，隊伍健全，技術完備，平臺先進，同時不動產統一登記制度也在穩步推進，為自然資源綜合管理搭建平臺。因此，要積極推進符合大部制改革要求的自然資源綜合管理體制，整合涉及資源管理和生態保護的有關部門，成立以國土資源部為主體的自然資源部，將水資源管理納入自然資源部的管理職能，將水資源由多部門管理轉變為單一部門系統管理，理清管理職能，消除多部門職能交叉和缺位，健全部門內部水資源管理協調機制，打破多部門間協調不利，配合不暢的局面。

要按照自然資源綜合管理的要求，積極推進水資源管理職能轉變，努力實現六個“統籌”，實現多目標、多級優化綜合管理。一是要統籌地表水和地下水管理；二是要統籌淡水資源和海洋資源開發與保護；三是要統籌水量和水質管理；四是要統籌區域和流域管理；五是要統籌城鎮和農村用水；六是要統籌土地資源和水資源管理。

4.2 建立水資源產權制度，發展水資源市場 按照十八大報告關于“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”的精神，嚴格水資源論證和取水許可管理，完善定額標準，按照水源屬性和用水戶類型，科學核定取用水戶的水資源使用權限，開展確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的水資源資產產權制度[6]。在水權初始配置和流轉過程中，發揮市場調節與政府調控的作用，建立合理的水權價格形成機制，加快建立完善有利于發揮市場作用的水權交易平臺，明確交易規則，維護良性運行的交易秩序，建立便于操作的水權交易制度，共同推動水權市場交易的發展，進一步為發揮水市場的水資源配置基礎作用提供制度保障。

4.3 創新管理理念，促進水資源生態文明建設 把生態文明理念融入水資源開發、利用、配置、節約、保護與水害防治的各方面。一是繼續完善和落實最嚴格水資源管理制度。積極落實“三條紅線”，嚴格實行“四項制度”，制定更加完善的管理制度、考核制度、監督制度和監控體系，保障最嚴格水資源管理制度有效落實。二是加強水資源節約保護和水生態修復。要繼續推行節約用水的風尚，加快節水技術的研發和推廣，積極實施水生態修復工程，落實水資源保護任務。三是健全水資源有償使用制度。樹立“資源、資產、資本”三位一體的管理理念，堅持使用水資源付費的原則，按照全面反映市場供求、水資源稀缺程度、水生態環境損害成本和修復效益的要求，合理調整水資源費征收標準，健全水資源有償使用制度[6]。四是建立和實施水生態補償制度。堅持誰受益、誰補償原則，推動建立江河源頭區、重要水源地、重要水生態修復治理區和蓄滯洪區生態補償機制。建立流域上下游不同區域的生態補償協商機制，推動地區間橫向生態補償[7]。五是積極開展水生態文明創建工作。加快開展水生態文明建設試點和創建工作，完善水生態文明建設的制度體系和建設模式。

4.4 重視基礎性工作，加強水資源管理的信息化建設 建立包括土地、礦產和水資源在內的統一監測調查評價平臺，加大資金投入，增加監測網點，優化網點布局，重視包括水資源監測、水生態監測和城市水文監測等在內的日常監測工作，客觀科學開展水資源各項調查評價工作，提高自動監測和服務管理能力。加強標準體系建設，加強水資源信息化管理建設，將其納入自然資源管理統一信息管理平臺，實現資源共享，提高水資源管理的科學性、有效性，提升水資源管理服務社會的能力。

4.5 嚴格水資源管理責任，完善水資源管理考核制度 按照自然資源綜合管理的要求，加快水資源綜合管理體制改革，建立完善水資源綜合管理的制度設計，嚴格落實水資源綜合管理目標責任。抓緊出臺最嚴格水資源管理制度考核實施方案，完善考核評價體系，考核結果納入經濟社會發展綜合評價體系。積極探索建立國家水資源督查制度，對地方落實最嚴格水資源管理制度情況進行監督檢查[6]。探索編制符合自然資源資產負債表要求的水資源資產負債表，對領導干部實行水資源資產離任審計，建立水資源水環境損害責任終身追究制。

參考文獻

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[5] 劉艷飛，王妍.以最嚴格水資源管理支撐生態文明建設[N].中國水利報，2014-02-13（5）.

[6] 陳明忠.貫徹落實三中全會精神 推進水資源管理體制改革和機制創新[J].中國水利，2013（13）：3-4.

[7] 水利部關于深化水利改革的指導意見[J].中國水利，2014（3）：1-5.