公務員養老保險制度的選擇研究綜述

李穎 等

摘 要：為了貫徹落實《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》，國務院于2015年1月出臺了《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，這是我國公務員養老保險制度法制化進程的開始。我國自20 世紀90 年代開始實施養老金制度改革，但公務員養老保險一直延續著計劃經濟時代所確立的離退休制度，改革進程緩慢。針對于我國自新中國成立以來一直存在的養老金“雙軌制”問題，當務之急是選擇適合中國國情的公務員養老保險制度。本文通過對我國公務員制度的現狀及公務員養老保險制度的分類與其他社會群體的關系及制度選擇的制約因素研究，總結了國內外學者針對不同社會制度下的公務員狀況所提出的對公務員養老保險制度改革的對策建議，為我國公務員養老保險制度的改革提供選擇及借鑒意義。

0 引言

我國的社會保險制度由養老、醫療、失業、工傷、生育五個險種構成。養老保險制度是最基本的社會保險制度，是由國家強制征集社會保險費（稅），從而形成養老基金后，作為在勞動者退休后向養老保險參保者支付退休金的費用，以保證退休人員的基本生活需要的社會保障制度。建立更加公平可持續發展的社會保險制度，是完善社會保障制度，發展市場經濟，保障國家長治久安的重要基石，是國家發展的“穩定器”，更是治國安邦的根本大計，因而世界各個國家都非常重視社會保障制度的建設，加強社會保障制度的建設，已經成為當今世界各國政府的共識。我國政府也已經充分認識到了社會保障制度的重要性，在黨的《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出推進機關事業單位養老保險制度改革，也體現了我國現階段進行社會保障制度改革的重要舉措。公務員養老保險制度是我國養老保險體系的重要組成部分，但是在新中國成立后一直是由國家財政出資，至今仍然沿用新中國成立以來的退休制度，我國的公務員養老保險制度已經與我國現階段的經濟運行機制嚴重脫軌。

1 公務員和公務員養老保險制度的分類研究

由于世界各國對公務員的定義不同，各個國家機構的工作人員也就并非全是公務員。我國《公務員法》將公務員定義為是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。凡是符合該定義三要素的人員都屬于我國規定的“公務員”的范圍。公務員養老保險制度是公務員制度的一個部分，由于不同國家對公務員的定義及制度的制定差別較大，世界各國制定公務員養老保險的標準也就各不相同，根據公務員養老保險制度的不同，公務員養老保險制度大體分為以下類別： 單一型、復合型和過渡性。單一型保險制度是指政府就公務員群體制定獨立的養老保險制度，養老保險費的繳納方式、養老保險金的領取標準和給付條件均與社會上其他群體的社會養老保險不同。世界上法國和德國就是對公務員實行公務員養老保險單一型制度的主要代表。我國現行的公務員養老保險制度就屬于單一型類型。復合型養老保險制度是指對公務員實行的養老保險制由兩種以上不同的養老保險制度構成。該兩種以上的保險制度在繳費方式、領取標準及有關領取的條件上均有差別，公務員要同時參保數種保險。英國和日本是對公務員實行復合型公務員養老保險制度的代表。過渡性養老保險制度是指由單一型養老保險制度向復合型養老保險制度過渡，美國是過渡型養老保險制度的代表。也有Robert Palacios、Edward Whitehouse[1]將公職人員養老保險制度分為獨立型制度與融合型制度的。劉泓[2]教授在研究西方國家的公務員養老保險制度時，就是把西方發達國家的公務員養老保險制度分為三種類型，即單一型、復合型和過渡型。龍玉對公務員養老保險制度的研究，是其[3]根據公務員與其他群體養老保險制度差別進行的比較，通過差別比較將公務員養老保險制度分為完全融合型、完全獨立型、部分融合型三種類型。楊茲涵通過研究公務員養老保險的籌資渠道，[4]按照養老金的籌資渠道不同，將公務員養老保險制度進行劃分，他將公務員養老保險制度劃分為投保資助型、全民福利型、國家統籌型、強制儲蓄型以及救助型養老保險制度；再就是根據政府是否參與，劃分為公共年金型、職業年金型及個人儲蓄型。

2 公務員養老保險制度選擇的影響因素的研究

王慧[5]指出，一國的養老保險制度及其模式的選擇與該國的經濟、社會發展和社會環境有著密切的關系。社會經濟體制是影響整個社會保障體系運行的基礎和前提，社會經濟發展水平則是整個社會保障體系建立的物質基礎。孫守紀[6]針對于國外公務員養老保險制度影響因素的分析研究，認為傳統養老保險制度弊端的日益顯露加快了養老保險制度重新選擇的步伐。安雷平[7]提出國外公務員養老保險制度改革的主要原因，是傳統的公務員養老保險制度已經難以適應變化過快的社會因素，已經對政府財政造成了巨大壓力等社會問題。

3 公務員養老保險制度與其他人群的養老保險制度關系的研究

王曉軍[8]在分析國家公務員養老保險制度與企事業職工養老保險制度并軌的改革中，討論了國家公務員與企事業單位職工相比的特殊性：公務員的雇主是國家，養老金的支付來源是財政撥款。李國華[9]主要分析了公務員與企事業職工養老保險制度的差異，兩者在基本制度模式、管理體制、資金來源、享受條件、養老待遇計發、管理辦法等方面均不相同。我國公務員沒有被納入社會基本養老保險制度中來，養老金“雙軌制”的長期存在大大加深了企業職工與公務員之間的養老保險待遇差距。鄒亞南[10]指出，在企業中養老金的交付由國家、單位、個人三方承擔，但是就公務員養老保險制度而言，國家為公務員繳納養老金，國家各級財政負責承擔公務員隊伍養老的各項支出。

4 我國公務員養老保險制度的發展歷史研究

張水輝學者，將我國公務員養老保險制度發展歷程分為了五個時期，分別為公務員養老保險制度的創建時期、整合時期、倒退時期、復蘇時期以及改革時期。在實行計劃經濟體制的時代，政府對社會保險制度的積極干預，使得我國的養老保險制度在實行過程中出現了明顯的發展不均衡現象。由于只重視發展生產而忽視生活的積累，集體與個人懸殊很大，只重視公平而忽略了效率，進而導致后來我國公務員養老保險制度走向的不合理。

5 國外公務員養老保險制度的改革研究狀況

盡管公務員養老保險制度發展的歷程較短，但是其已經遠遠不能適應社會的變化，隨著社會經濟、文化的快速發展，社會迫切要求對公務員養老保險制度進行改革，公務員養老保險制度改革方式的選擇及改革手段的應用方法成為研究者非常關注的問題。國外學者的相關觀點：Asher分析了一些亞洲國家比如印度、新加坡等的公務員養老保險制度改革，分別指出了這些國家改革發展中存在的問題，同時強調改革過程中應注意保護公務員的利益。Fore通過對美國公務員養老保險改革走向趨勢的私有化傾向進行研究，指出美國已經從福利確定型養老保險走向了貢獻確定型的養老保險模式。Eitelberg對養老保險制度的研究，則是從勞動力發展角度闡述的，他從勞動力發展的角度說明了政府公務員的養老保險制度對社會發展狀況的影響，指出了勞動力市場的不斷變動對公務員養老保險制度的影響情況，并針對當今世界的勞動力特點，提出了吸引人才進入公共部門的問題；Bosworth 和Burtless對養老保險制度的研究，是從社會經濟發展和社會老齡化問題的關系入手，他主張應該重視政府財政儲蓄和建立私人養老保險賬戶制度；Palacios 和 Edward在對不同國家經濟發展水平與國家公務員養老保險制度的情況進行對比后，指出養老保險待遇情況和經濟發展水平呈反比，同時闡述了養老保險制度改革急需解決的幾個問題。

參考文獻：

[1]Robert Palacio，Edward Whitehouse，Civil Service Pension schemes around the World， World Bank social protection paper，No 602，（2006）.

[2]劉泓.國外公務員養老保險制度及其啟示[J].天津大學學報，2008.

[3]龍玉其.公務員養老保險制度國際比較研究[M].社會科學文獻出版社，2012.

[4]楊茲涵.我國公務員養老保險制度改革研究[D].東北師范大學，2013.

[5]王慧.我國公務員養老保險制度選擇研究[D].華中師范大學，2011.

[6]孫守紀，黃曉鵬.國外公務員養老保險制度改革及其啟示[J].國社會科學院研究生院學報，2008（4）.

[7]安雷平.淺析國外公務員養老保險制度的改革及其啟示[J].大觀周刊，2012（31）：113.

[8]王曉軍，喬楊.公務員養老金制度并軌改革的設計思路與精算評估[J].社會保障研究，2013（02）：39-47.

[9]李國華.我國公務員養老制度與企業職工養老保險制度并軌研究[D].國防科學技術大學，2005.

[10]鄒亞南.公務員養老保險制度改革探討[J].企業導報，2011（9）：15-16.