做好財政監督工作的若干思考

劉偉娜

[摘要]隨著我國社會主義市場經濟的日益完善，財政體制改革不斷深入，財政管理不斷強化，并由此帶來了財政管理模式的重大變革。在構建現代財政制度的過程中，特別是在加快推進依法治國方略的新時期，財政監督作為依法理財的重要依托和主要手段，需要進一步提升認識，給以重視，以更好地發揮其積極作用。本文通過財政體制與財政監督的關系問題的探討，提出了當前財政監督工作中存在的問題以及完善對策。

[關鍵詞]財政監督；問題；對策

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08. 127

財政作為政府宏觀調控的綜合部門，在市場經濟體制下，將逐步退出競爭性領域，不再充當資源配置的主體，而全面進入為彌補市場失效的非盈利性的以及為市場和社會提供公共服務的政府分配活動，這是建立公共財政框架改革目標模式的基本思路。我國財政經過編制部門預算、國庫集中收付、政府采購等一系列改革，目前已初步建立了重在規范支出的公共財政框架，與其相應的保障措施財政監督如何在公共財政框架下更好地發揮作用，已成為財政部門亟須研究的重要課題。文章就公共財政框架下做好財政監督工作談若干思考。

1 財政體制與財政監督的關系問題

第一，財政監督作為財政職能的組成形式，它依附于財政體制。財政監督是財政職能的一種具體表現形式，它依附于財政體制，寓于財政管理之中；財政體制越完善，財政監督的重要性就越突出。科學完善的財政體制的要素之一，就是高效率、高質量的財政監督。成熟的財政體制為財政監督提供充分的監督環境和依據，它是財政監督的力量之源，使其有法可依、有章可循。

第二，科學完善的財政體制，需要高效率的財政監督為其保駕護航。財政監督為深化財政體制改革，治理整頓經濟秩序，實現宏觀調控保駕護航。從監督的內容來看，財政監督作為約束機制，主要對財政資金的收支活動進行監督，是財政的自我約束和監督。但從監督的范圍看，它又不僅僅局限于財政內容，它是國家通過財政部門運用財政手段對國民經濟各部門以及行政機關、企事業單位自身資金活動實行的一種廣泛而深入的管理行為，是政府對整個國民經濟實施的宏觀監控，所以財政監督又是政府監督的重要組成部分，是規范社會經濟秩序的有效工具。

2 公共財政框架下財政監督的定位問題

第一，加強財政監督是推進公共財政體制改革的重要條件。全面推進財政支出管理制度改革，是當前財政工作主要任務。改革的內容很明確：一是按照公共財政的要求，嚴格界定公共財政支出范圍，加大支出結構調整力度，逐步減少財政對應由市場調節的項目和可以利用社會資金發展的事業的投資，優化支出結構；二是改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度，所有的財政支出都要通過財政預算安排，并統一由國庫直接支付；三是深化財政預算管理改革，實行部門預算，改進和完善預算支出科目體系，細化預算編制，并實行預算內外資金統一管理。

第二，財政監督必須服從于公共財政的要求。財政部門對財政收支活動的管理過程，就本質而言就是一個重要的監督過程。財政監督機構的各項具體監督檢查活動，本身也是對財政收支的管理活動。財政監督的這種屬性，客觀上要求財政監督工作必須徹底改變只重檢查、不重管理，只重收繳、不重堵漏，監督檢查和管理相脫離的片面做法，必須善于在財政監督檢查中發現財政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財政管理水平，逐步從監督檢查型轉變為監督管理型。在當前，財務常規檢查和專項檢查是財政監督的重要形式，仍需大力強化。

3 當前財政監督工作中存在的問題

第一，財政監督偏重微觀監督，忽視宏觀監督，已與現行的財政職能轉變不相適應。隨著社會主義市場經濟體系的確立和完善，政府與企業之間的利益分配主要通過稅收來調整，財政將由微觀管理向宏觀調控轉變，對企業財務收支管得過死的狀況應該改變，對企業財務決算的審核要逐步交給中介機構來完成，今后財政監督工作應主要強化對預算執行、國民收入分配等方面的宏觀監督。這就要求我們的財政監督的思路、方式、手段也要隨之發生根本性變化，以行政事業單位違紀類型為例，真正屬于財務會計處理上的問題屬于少數，而違紀的實質在于部門、單位領導行政決策、行政行為的違紀，如：擅自立項收取資金，挪用專項資金等，而對這種行政違紀，再采用經濟處罰手段，就難以發揮監督制約作用。

第二，財政監督績效的考核指標弊端嚴重。長期以來，對財政監督機構的考核指標是以組織收入為主，也就是以入庫額多少為評價指標，這樣造成了現行財政監督存在著重檢查，輕整改，重罰繳，輕堵漏，監督檢查與規范管理相脫離。一方面監督機構認為處罰數額越大，監督成效就越突出，從而把查處違紀行為作為財政監督唯一的工作內容；另一方面被查單位感到監督檢查只是罰款了事，這就促使被查單位在違紀風險與成本和違紀“收益”之間權衡得失，認為查著了是你的，查不著是我的，抱著一種僥幸心理，這也是出現邊查邊犯，屢查屢犯問題的主要原因。

第三，財政監督立法嚴重滯后。新中國成立以來，財政立法取得了顯著成績，相繼頒布了《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法律、法規，使財政運行中一些重大領域基本做到了有法可依，為促進改革開放和社會主義市場經濟的建立發揮了重要作用。但從整體上看，財政立法嚴重滯后，迄今尚無一部完整的、具有權威性的對財政監督職能、內容和手段等方面作出專門規定的法律。我國各級財政部門開展財政監督工作時，至今還是依照國務院1987年頒布的《關于違反財政法規處罰的暫行規定》和財政部于1998年制發的《財政檢查工作規則》等規章和規范性文件進行。由于沒有將財政監督提到足夠的立法高度，因而財政監督地位得不到法律保障，在執法上存在著尺度偏松、手段偏軟等問題，嚴重影響著財政監督的權威性和成效。

4 公共財政框架下，完善財政監督的對策思考

第一，加快財政監督立法進程，建立健全監督約束機制。研究制定《財政監督法》以及完善各項財政、預算、稅收和國有資產管理法律法規，初步建立適應社會主義市場經濟需要的財稅法律框架和財政監督法律體系，把財政監督工作納入法制化軌道，使財政監督工作真正做到有法可依，依法辦事。財政監督需要覆蓋國家財政活動的各個方面和各個環節，因此這各方面和各環節都需要進行財政監督立法。鑒于我國當前實際情況，其中尤其重要的是完善預算監督和國有企業財務監督等方面的立法。

第二，監督方式要有所創新。一是事前預警。對項目立項的合理性進行論征。在財政資金使用中，項目前期準備不足的現象大量存在：有的項目工程概預算與實際資金需要差別很大，資金缺口無從解決；有些地方反映拿到資金感到措手不及，來了錢不知道是干什么，來了錢不知道是給誰的。因此，財政監督機構要參與項目立項工作，對項目的論證過程的可行性提出合理化建議。二是事中監管。財政工作要一手抓好分錢，一手抓好管錢，兩手都不能軟。財政部門對提高財政資金使用效益有著不可推卸的監督職責，必須睜大監督的眼睛，監督跟著資金走，財政資金分配到什么地方，財政就必須監督到什么地方，建立跟蹤監督機制，隨時掌握預算單位資金增減變動情況，對資金的去向和使用實行有效的監督檢查。三是事后評價。建立資金使用效果或效益評價制度，以利于調整政策，改進工作。

第三，建立靈敏的財政監督信息反饋系統。從財政監督角度，至少應該形成三類監督管理信息系統：一是基礎資料信息系統，用以系統完整地匯集各單位、各部門與財政分配活動相關的各種基礎資料，為監督部門預算編制和其他財政監督活動提供基礎信息。二是財政預算執行和資金分配使用監測系統，通過與收入征收部門、國庫及財政專戶、各預算執行單位、資金使用單位及相關銀行建立起有效的稽核關系，對財政預算執行和資金分配使用情況進行全過程監測，對異常情況提出監督預警，為進一步決策提供線索依據。三是財政監督機構要充分利用現代化信息技術手段，通過軟件開發，計算機聯網手段，收集并儲存企事業單位生產經營情況，實行財務數據信息共享，便于財政監督部門運用預測和分析的方法，排列監督重點，查找存在問題，對帶有傾向性、普遍性的問題，及時向有關部門提出合理化的意見或建議，有針對性地完善有關法律政策，保證國民經濟在法制的規范下健康運行。

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