優化社會保險業務檔案管理工作芻議

李茂福 邢晶晶

摘要：本文對北京市西城區社會保險業務檔案管理現狀進行分析，結合工作實際，就社會保險業務檔案在“收、管、用”過程中遇到的問題，提出建設性對策。

關鍵詞：社會保險業務檔案歸檔范圍保管期限

近年來，我國的社會保障事業迅猛發展，社會保險業務檔案管理卻相對滯后。由于我國社會保障管理功能分散在各個部門機構，社會保險業務檔案由各經辦機構分散保存，存在管理規范標準不詳盡、不統一，查詢利用不便等弊端。2009年，人力資源社會保障部和國家檔案局聯合發布了《社會保險業務檔案管理規定（試行）》，初步改變了社會保險業務檔案管理無章可循的狀態，但在分類、鑒定、整理、保管、利用等社會保險業務檔案的規范管理指導上仍存在不足。針對這種情況，北京市西城區檔案局對本區內社會保險業務檔案管理現狀進行了調研，對存在的問題，提出對應的解決措施。

一、社會保險業務檔案管理現狀

本次調研的西城區社會保險業務檔案主要包括西城區人力資源和社會保障局所屬社保中心和醫保中心形成的社保、養老、醫療、失業、工傷、生育等檔案。其中，社保中心保管檔案10余萬卷，按目前社保業務量，社保中心每年新增檔案15000卷，總庫房面積約1500平方米，預計2017年，庫房將達到飽和。社保中心成立業務檔案管理科，專門負責社保業務檔案接收、整理、編目、數字化、入庫等工作。目前，已完成了2010～2012年社保檔案實體整理及數字化掃描工作，可實現檔案網上查詢利用。今后，將逐步實現檔案加工與業務經辦同步。但是，1986～2009年的檔案受人力和場所等條件制約，加之檔案積存量巨大，耗費了大量的時間與人力，僅完成初步整理。由醫保中心保管的檔案有16215箱（800余萬件），每年新增檔案約600箱（30萬件），總庫房面積約750平方米，預留4年的存量。醫保中心則建立檔案管理領導小組，實行三級管理，專人負責，完成了2011～ 2013年各類醫療保險業務檔案標準化歸檔管理工作（共計1923箱），實現了檔案目錄電子檢索，并完成了2010年以前的14093箱檔案的初步整理。

二、社會保險業務檔案管理中亟待解決的問題

1.社會保險業務檔案管理分散，標準不一。我國現行社會保障管理體制無論是組織管理機構建設，還是立法規定都相對分散。管理機構分散、不集中，在檔案管理上沒有統一的標準，管理方法滯后，缺乏結合實際細化各類社保檔案的管理細則，使得檔案實體管理投入較大，社會服務功效甚微。

2.檔案實體存量多、增量大，歸檔材料應“瘦身”。社會保險體系的不斷完善，保險種類的多樣化，使得參保人數和范圍廣泛覆蓋，參保方式更加細化，保險工作的業務量連年大幅提升，與此帶來的是社會保險業務檔案的與日俱增。以西城區為例，社保中心檔案的年增量為15000卷，醫保中心檔案年增量為30萬件。如此巨大的增量，為社保檔案管理和庫房管理帶來了空前的壓力。按現有方式管理社會保險業務檔案實體，管理成本將不堪重負。

3.部分檔案利用價值不高，利用率偏低。通過對近兩年檔案利用情況進行跟蹤分析，西城區社保中心業務檔案的利用量每年只有300余件，主要是內控部門、基金監督部門、業務科室及參保單位查閱利用一些依據性檔案材料，約占總查閱量的99%，而審批材料只占1%，基本上未接待公民查閱檔案。醫保中心業務檔案的利用量約為每年150件，以審批材料中的醫療費原始單據利用最多。在利用時效上，基本上只利用3年以內形成的檔案，2008年以前的檔案利用很少。調研結果表明，部分檔案本身的價值不高，導致社保業務檔案利用率偏低，不能充分發揮其社會化的服務功能。

三、解決問題的對策與設想

（一）建立健全檔案管理體系，實現“大集中”管理從管理的角度看，綜合檔案館僅接收永久保存的檔案，造成社會保險業務檔案管理更加分散，且社會保險業務檔案增量大，大部分檔案館在建設初期未能預留這部分檔案的庫房容量。從利用的角度分析，參保單位和人員并不了解要查詢的社保信息保存在哪里，不僅要跑經辦機構還要跑檔案館，利用不便勢必引起利用者的不滿，增加社會負面效應。在當前經辦機構分設的情況下，如何更好地整合社會保險業務檔案資源，將檔案集中管理？筆者認為可以成立“社會保險業務檔案管理中心”，負責統一管理一定區域內的社會保險業務檔案。各經辦機構按照檔案管理中心的要求，定期（如每年）向中心移交檔案實體及數據，由中心按照統一的管理標準和規范對檔案實體與數據進行加工整合，真正實現養老、醫療、工傷、失業、生育、工傷等社會保險業務檔案的集中管理、綜合利用和信息共享。

（二）科學管理檔案實體，應歸盡歸，該存才存

1.緊密結合實際，科學劃定檔案實體保管期限。《北京市<社會保險業務檔案管理規定（試行）>實施辦法》（京人社發〔2010〕109號）對十類社會保險業務檔案的保管期限做了明確規定，調研發現仍有一些期限設定與實際情況不適宜。一是在現有保管期限的基礎上，增加5年定期保管期限。如生育保險手工報銷費用審批材料，按照規定其保管期限為10年，每一件檔案以參保人為單位，其中包括審批表、申報表、收費單據及診斷證明、出院證明、生育服務證、出生證、身份證復印件等相關審核材料，共計10余頁。從參保人的角度來看，參保人在一次性享受生育保險待遇后，這類材料也就實現了其查考價值。在實際工作中，此類檔案主要留作內控部門、基金監督部門進行審計之用，查閱者很少，且僅利用近兩年的檔案內容，故劃定5年保管期較為合適。到期后及時進行鑒定銷毀，可以減小檔案管理成本，節約庫房空間。二是調整檔案保管期限偏高的檔案。如用人單位社會保險登記材料、用人單位社會保險年檢材料、五險參保單位登記表等，其保管期限為永久保存。調研發現其保管期限偏高，因為此類登記材料所記載的內容主要為單位名稱、組織機構代碼、住所地、法人或負責人、開戶銀行及賬號等，這些信息是社會保險經辦機構審核用人單位參保資格的依據，對職工享受醫療保險待遇和將來計發養老金沒有直接的查考利用價值。三是檔案實體狀態不足以按劃定期限保存的情況。在調研過程中，通過翻閱積存待整理的檔案，我們發現有部分審批材料字跡為針式打印，因打印效果不佳，淺藍色字跡褪色嚴重，多有辨認不清之處，還有個別單據為熱敏紙材質，僅保存兩三年就已看不清了，這部分檔案仍按原保管期限劃定沒有實際意義。應及時鑒定整理，可依據具體情況適當降低保管期限，同時盡快采取數字化補救措施。

2.鑒定檔案價值，科學界定歸檔范圍，為檔案實體“瘦身”。國家檔案局3號令及北京市檔案局109號文件中均規定了各類登記表單的相關審核材料作為檔案劃入歸檔范圍。調研中，通過查看各類檔案實體，發現審批、登記材料中附帶了大量參保人辦理業務時提交的相關審核材料，其在案卷中占有較大比例，導致檔案案卷厚重臃腫。如基本醫療保險基金補繳表中每一個參保人都需附帶一本勞動合同，而這部分材料實際上對參保人并沒有查考利用價值，其主要作用是為內控部門、基金監督部門對社保經辦機構進行審計提供依據。筆者認為，這些相關審核材料可以不納入歸檔范圍，而是將其作為審計依據，一是將審計工作前移，歸檔前審計；二是相關審核材料由保險經辦機構自存，以備核查；三是辦理保險業務工作過程中進行數字化掃描以供備查。此外，部分檔案為經辦機構或醫院內部系統生成的電子單據，如醫院上傳的住院費用清單，由醫院為歸檔工作專門進行打印，歸檔裝箱上交保存后，就沒開箱利用過，且在醫院系統里已經全部存有電子數據，建議此類檔案做無紙化保存，由醫院上交電子數據即可。

（三）加快信息化進程，搭建社保檔案電子數據統一平臺

當前，社會保險業務檔案信息化工作尚處在目錄應用的初級發展階段，遠遠跟不上社會保險工作發展和改革的腳步。應打破僵化的固有思維模式，使社保檔案管理由重社保檔案實體向重社保檔案信息轉變，逐步搭建能夠查詢到參保人全部社會保險業務檔案的信息中心。數字化工作初期雖然耗資巨大，但從長遠來看，這是降低行政成本、提高行政效率，服務民生的有效途徑。

（四）完善社會保險業務檔案制度體系

全國各地陸續出臺了一些關于社會保險業務檔案的管理辦法和規定，但在實際工作中，仍缺乏細化的各類社會保險業務檔案具體管理細則，缺乏統一的管理標準和規范，如檔案歸檔范圍、鑒定方法、分類標準、整理方法、檔案管理人員職責、利用保密制度等。社會保險業務檔案管理工作從材料生成、整理歸檔、上架排列、利用等各個環節都應有章可循，逐步構建完整的社會保險業務檔案制度體系。