農村林權抵押貸款政策

劉玉蘭

由于林業經營周期長、經濟見效慢、投資風險高的特點， 致使林業企業無法快速得到投資回報，且運營風險大，收益不確定，面臨著嚴重的信貸約束，融資困難成了當前制約林業企業發展的突出問題。解決這一問題的關鍵就在于如何提高林業企業融資的成功率，拓寬融資渠道，降低融資門檻，林權抵押貸款正是隨著我國林權制度改革的全面推進，為解決農村林業金融問題開拓了道路。

林權制度改革以來，為改善農村金融服務，支持林業發展，完善林權登記管理和服務，有效防范信貸風險，開設和發展林權抵押貸款業務就顯得非常有必要。林權抵押貸款業務打破了長期以來銀行貸款抵押以房地產為主的單一格局，引入了林地使用權和林木所有權這一新型抵押物，使通常意義上難以估值、難以市場化的森林資源變成了可以抵押變現的資產。所謂林權抵押貸款是指以森林、林木的所有權（或使用權）、林地的使用權，作為抵押物向金融機構借款。

可抵押林權具體包括用材林、經濟林、薪炭林的林木所有權和使用權及相應林地使用權；用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權；國家規定可以抵押的其他森林、林木所有權、使用權和林地使用權。在2013年中國銀監會、國家林業局聯合頒發的《關于林權抵押貸款的實施意見》中明確指出，林權抵押貸款要重點滿足農民等主體的林業生產經營、森林資源培育和開發、林下經濟發展、林產品加工的資金需求，以及借款人其他生產、生活相關的資金需求。同時，各級林業主管部門應完善配套服務體系，規范和健全林權抵押登記、評估、流轉和林權收儲等機制，協調配合銀行業金融機構做好林權抵押貸款業務和其他林業金融服務。林權抵押貸款典型的運作模式可以概括為以下幾種：林權證抵押貸款，農戶聯保林權抵押貸款，專業擔保公司擔保林權抵押貸款，林業信用共同體貸款模式及信用基礎上的林農小額貸款。

林權抵押貸款政策發展及作用歷程

20世紀90年代初，林權制度改革的第二個階段，即林權市場化運作階段，推動了林權的明晰界定和產權主體的多元化發展，產權的明晰化使得產權的市場化流轉成為可能。于是林地林木使用權的有償轉讓應運而生，而依附于林木林地所有權或使用權的相應處分權（包括抵押權）的設立和流轉也應運而生。

1998年8月，人大常委會議修訂《中華人民共和國土地管理法》，建立起林權流轉的法律制度體系。2003年，頒布《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》，明確進一步推進產權明晰，并且通過《林權證》的發放確保產權的法律有效性和穩定性，同時加快對發展林權交易有關的市場配套制度、環境的改革以及相關保障制度的建立。

2004年5月25日，國家公布了《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》，該辦法的公布與實施為森林資源資產抵押提供了直接的法律依據。

2013年7月16日，7月16日，中國銀監會與國家林業局聯合印發銀監發[2013]32號——《關于林權抵押貸款的實施意見》。《實施意見》明確提出，林農和林業生產經營者可以用合法擁有的林權作為抵押從銀行貸款，以滿足林業生產經營需要，實現了森林資源向森林資本的歷史性轉變。

至目前為止，林權抵押貸款的制度基礎已基本建立，相關的法律規范也相繼出臺，為其運行提供了相應保障。而市場的配套環境建設也在不斷地推進中，林權抵押貸款已經開啟了起步階段的道路，將在林權市場化的過程中不斷完善和發展。

林權林權抵押貸款有利于解決林農的融資問題，實現森林資源的長期收益向即期收益轉變，盤活森林資源資產，改變森林資產的收益方式；有利于推進林權改革的深化林權抵押貸款是林權流轉和市場化的重要環節，其發展有助于促進市場配套服務體系的發展；有利于改善農村金融環境，拓寬農戶融資渠道。

政策存在的問題及待發展的方向

存在問題

缺乏系統明確的法律規定。我國現有的法律并未對“林權”進行法律界定，林權法律規定的散亂與缺失，直接給林權抵押帶來制度性的不確定風險，增加了銀行林權抵押規范操作的難度。我國現行的《農村土地承包法》限制了家庭承包集體林地使用權的轉，也使其不宜作為抵押物。從全國集體林權制度改革的實際情況看，各地的政策普遍超出了《農村土地承包法》的規定，實踐操作也突破了這一約束，林業中小企業將集體林權用來抵押，事實上取消了對受讓方的限制，存在潛在的法律風險。

貸款期限不適應林業生產周期特點。林業的生產周期長，國家林業局等七部委聯合發布的《林業產業政策要點》規定政策性銀行提供符合林業生產特點的金融服務，適當延長林業貸款期限，最長可達 20 年。人民銀行等五部委聯合發布《關于做好集體林權制度改革和林業發展金融服務工作的指導意見》指出，銀行業金融機構要根據林業的經濟特征、信貸資金用途、林權證的期限及信用風險狀況等，合理確定林業貸款的期限，最長可為 10 年。在實際運作中，國家開發銀行和農業發展銀行發放的林權抵押貸款期限大都在 8 年左右，但這兩家銀行的網點大都在城市，在縣以下沒有機構和人員。在農村設有機構的農村信用社和商業銀行等金融機構發放的林權抵押貸款，大部分以 1 年期，最長期限為 3 年，不適應林業生產發展需要。

林權抵押貸款的融資成本較高。目前開展集體林權抵押貸款業務的金融機構，其貸款利息同商業性貸款基本一致，過高的貸款利率會加重林業中小企業的負擔，不利于林業的發展。另外，借款人不但要支付貸款利息，還要承擔評估費、登記費和保險費等，綜合成本達到 10%以上。由于林業貸款貼息范圍的限制，相當多的林業中小企業無法享受林業貼息貸款政策，有的雖然仍得到政府一定的貼息，但是融資成本仍然非常高。

森林資源的雙重屬性限制林權的行使。由于受到采伐限額指標和流轉市場機制約束，我國森林資源資產交易市場正在建設中，受到采伐限額政策的限制造成林木流轉困難，一旦債務人無法歸還債務，實現林權抵押權時，若無法取得采伐許可證，抵押的林權不能流轉或采伐，銀行就要面對貸款風險。根據國家需要，可以將一定范圍的經濟林劃為生態公益林，經濟林被劃為生態公益林后，抵押的經濟林將被禁伐或者被限伐。如果不能解決抵押物的處置問題，就不能解決金融機構的后顧之憂，也就不能解決林業中小企業的融資問題。

發展方向

規范林權評估。林業主管部門要根據山林調查規劃狀況，劃定若干區域確定林木基準價。這樣，既利于專業評估機構提高評估效率，也利于信貸人員把握林權評估的價值。

健全完善林權流轉體系。放寬對私有林的采伐限制，對于林權抵押的林木可考慮優先安排采伐指標。提高縣（市）林木收儲中心的注冊資本，從而使其全方位開展林木、林地的收儲抵押、擔保業務，更好地發揮縣（市）林木收儲中心在林權流轉體系建設中的作用。

建立林業風險補償機制。參照當前中小企業貸款風險補償基金的做法，資金通過財政轉移支付方式，按年度貸款額的千分之五給予補償，用于補償林權抵押貸款的損失。

（作者單位：塔河林業局凱達木業公司）