當前城市規劃管理的問題與對策

程冬勇

城市規劃對一個城市的社會資源配置、發展目標方向、社會經濟建設可持續發展起著至關重要的作用。但隨著城市化快速發展，城市規劃工作的新問題不斷涌現。該文就當前城市規劃管理存在的問題及對策進行簡要闡述 。

城市規劃包括城市規劃編制和城市規劃管理。城市規劃管理又分為城市規劃審批管理和城市規劃實施管理。城市規劃管理是根據《城鄉規劃法》和已批準的城市規劃，對城市各項建設用地和建設工程實施行政審查、批準、核發《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》對城市規劃行政許可的內容是否符合已批準的規劃，以及城市內的建設項目是否符合規劃許可的內容進行監督檢查和行政處罰的行政管理活動。隨著我國城市化進程的逐年加快，城市的規劃逐漸偏離了注重環境的可持續發展理念，轉而趨向于科技和經濟兩個方向，城市中發展著的群體開始追求自身利益的最大化。因此僅僅依靠市場機制是不能完全實現城市空間資源的最優化配置，必須組織進行科學合理的城市規劃，才能加強對城市規劃的監督和管理。

城市規劃管理遇到的問題

城市用地功能結構不合理，土地使用效率低。目前大多城市建設過度注重城市形象和經濟效益，將大部分財力投向了可獲得較大收益的工業項目和注重本城發展的形象工程，而公共綠地及公共配套設施所占金額投入比例卻相對偏低，忽略了各項基礎環境設施的合理布局、均衡發展。同時，由于城市和鎮村的各自為政，土地開發呈粗放式經營狀態，土地利用率低，造成了土地資源的浪費。

城市規劃依法審批和管理不到位。特別是分區規劃、控制性詳細規劃等，有審批權限的機關部門不能及時履行法定審批，城市規劃的嚴肅性和權威性受到影響。規劃實施管理依據不充分，致使行政領導“自由裁量權”偏大，極易造成決策失誤。個別房地產開發企業隨意改變規劃，擴邊展沿、穿靴戴帽的違法超建現象時有發生。

城市規劃水平有待提高。城市規劃，本來是有前瞻性和預見性的，但自上世紀90年代以來，我國城市建設方興未艾，房地產開發掀起了一輪又一輪高潮，規劃設計市場可謂百花齊放，規劃設計院、建筑設計公司等層出不窮，但隨之設計市場混亂、設計質量低下的現象也日益突出，直接影響了城市規劃的水平和城市規劃管理工作。

城市規劃體系不能及時完善。在完成城市總體規劃審批后，由于受資金和規劃力量的限制，組織編制或動態維護分區規劃和控制性詳細規劃跟不上，使城市規劃體系不能及時完善。這不僅給有計劃地安排城市建設帶來了一定困難，而且無法保證城市總體規劃的實施。許多建設項目的審批沒有控制性詳細規劃作為審批依據。

城市規劃的制定實施缺乏公眾監督。審批工程項目，是落實城市規劃的一個過程。我國有些城市管理的規劃決策，往往只有領導者才是規劃的決策者規劃師和公眾反而只是決策的執行人和貫徹人。因此地方政府和部門規劃的決策權過大，對行政審批缺乏約束制度和監督機制，城市規劃的權威性受到挑戰，也造成了城市規劃管理的薄弱。

城市規劃管理的對策

加強規劃設計市場管理、完善城市規劃體系。加強規劃設計市場管理方面，要加強規劃設計單位的專業設計人員、資金注冊、資質審批，打造切實專業的設計隊伍，為更好編制城市規劃打下良好基礎。在完善城市規劃體系方面，實現城市規劃與土地利用兩者的總體規劃，使兩者合一，盡快實現“一張規劃圖、城鄉全覆蓋”的目標。

合理制定城市規劃編制，依法審批城市規劃。繼續加快各層次城市規劃的編制，進一步深化、細化各專業規劃的同時，研究制定分區規劃和控制性詳細規劃，完善城市規劃體系，依法履行審查、審批程序，使規劃管理做到有法可依，減少領導決策的隨意性。

更新規劃觀念，改進規劃管理方式。使規劃起到既能保護公共利益，又能適應市場需求的作用，根據不同時期的目標特點，區分強制性和指導性兩方面內容。規劃管理的重點是對強制性的管制，未經批準不得變更強制性指標，非強制性指標作為政策導向，應具有適應市場彈性。進一步放開規劃編制和規劃設計市場，充分利用市場機制，促進規劃編制水平的提高。

要全面落實行政執法責任制和執法過錯責任追究制，完善配套措施。應依照法定程序組織編制、審批、實施和變更規劃，完善規劃管理行政執法程序，落實規劃強制性內容貫徹實施的法律責任，明確規定詳細規劃在建設項目立項管理中的先決地位，建立健全規劃管理行政過錯責任追究制，依法處罰違反規劃強制性內容、干預規劃管理實施的行為。要充分調動各方面積極性，建立規劃管理的社會監督制約機制，推行規劃審批前的公示制度。在維護公共利益的基礎上，切實保護相關當事人的合法權益，使規劃方案建立在各方利益充分協商的基礎上。

健全規劃決策機制，加強規劃實施的監督。為了實現科學有效的城市區域管治，實現對城市的科學治理。體現科學性和民主性的原則， 成立規委會的同時，應由政府設立由公務員和非公務員組成，其中非公務員人數應多于公務員人數，總人數應為單數的城市規劃決策機構。建立有效的城市規劃監督機制，通過上級政府派出城市規劃督察員，依據法律法規對規劃項目實施事前、事中監督，及時發現、制止違法違規行為。這樣有利于強化層級監督，防止由于權力集中導致錯誤決策的發生。

在經濟社會發展不斷深化的同時，當前城市規劃居于越來越重要的地位，被視為城市發展的龍頭。我國正處于城市發展的關鍵時期，城市發展面臨著前所未有的復雜性和矛盾性。雖然現在城市規劃管理還存在不足之處，但是只要通過對城市土地和空間資源配置的不斷優化，合理調整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服務等城市規劃管理的實施。對城市規劃的制度和方法不斷進行調整和改進，努力完善和創新，就有可能適應城市發展的要求，使城市規劃管理工作走上健康發展的道路。

（作者單位：河北省石家莊市井陘礦區住建局）