未經村集體民主程序簽訂的租賃合同效力分析

劉繼承　王欣亮　向春蘭

法律并未直接明確地規定沒有經過村民民主審議程序的租賃合同就是無效的，但司法實踐中，法院基于社會效果、維穩等因素最終判決認定租賃合同無效的判例卻較多。下面筆者從一則案例說起，主要討論村集體民主程序對租賃合同效力的影響。

一、案情簡介和法院判決

蔡枝滔等村民訴廣州溪頭風景名勝區規劃有限公司租賃合同糾紛一案，先后由廣東省從化市人民法院和廣州市中級人民法院審理。2011年7月10日，村委會在未經村民會議及村民代表會議討論決議的情況下，以村委會的名義與規劃公司簽訂《房屋租賃合同》（規劃公司蓋章日期為2011年9月30日），約定鑒于蔡氏古堡原租戶違約拖欠租金多年，已造成甲方（村委會）重大經濟損失，甲方決定終止原租約，并委托乙方收回蔡氏古堡的使用權，并將位于從化市良口鎮溪頭村的蔡氏古堡及附屬庭院房舍出租給規劃公司，期限自2011年10月1日起至2031年9月30日止，租金為4000元/年，以及其它相關的權利義務。蔡枝滔等村民得知后，認為未經村民會議集體討論決議，該合同將會損害村民的合法權益，遂向廣東省從化市人民法院提起本案訴訟，請求判令村委會與規劃公司簽訂的《房屋租賃合同》無效。

一審法院認為案件爭議焦點有二：第一，關于原告是否適格。集體所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占和破壞，集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。因此，蔡枝滔等106個村民認為村委會、規劃公司所簽訂的租賃合同侵害了其合法的權益，有權向法院提起訴訟，并不存在主體資格不適的問題；第二，關于合同效力問題?！吨腥A人民共和國合同法》第五十二條規定，違反法律、行政法規強制性規定的合同無效?！吨腥A人民共和國物權法》第五十九條第二款規定，“下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包；……”?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規定，“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分集體財產；……”。因上述合同違反了該民主程序，故對蔡枝滔等106個村民提出確認村委會、規劃公司簽訂的《房屋租賃合同》無效的訴訟請求，予以支持。

二審法院認為原審確認租賃合同無效并無不當，本院予以維持。此外，二審法院認為規劃公司對《中華人民共和國村民委員會組織法》中的規定屬于管理性強制性規定，而不是效力性的強制性規定，屬于其單方面的解讀。二審法院最終維持原判。

二、如何區分效力性與管理性強制性規定

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》將強制性規定區分為效力性強制性規定和管理性強制性規定，違反效力性強制性規定將導致合同無效，而違反管理性強制性規定則只是對違反者加以制裁，但并不否認合同效力。

在2013粵高法審監民提字第53號湛江市東海島實驗區東簡鎮某村村民小組與吳某農村土地承包合同糾紛案中，法院認為，“某村違反民主議定原則發包林地給吳某經營，依法屬違反管理性強制性規定，而不屬違反效力性強制性規定，故合同有效”。而在本案中，法院卻認為，“規劃公司認為《中華人民共和國村民委員會組織法》中的規定屬于管理性強制性規定，而不是效力性的強制性規定，屬于其單方面的解讀，本院不予采信”。同樣是有關處置集體財產合同效力的案件，同樣為廣東省法院審理，卻有著截然不同的判決結果。由此可見，對于如何區分效力性強制性規定與管理性強制性規定，在目前暫無法律明確規定的情況下一般為法院的自由裁量權。

那么，我們應如何區分效力性強制性規定與管理性強制性規定呢？筆者提供參考方法如下：第一，明確規定違反強制性規定的合同無效的，屬于效力性規定；第二，雖然沒有規定違反導致合同無效，但違反該規定的合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的，屬于效力性規定；第三，如果是為了實現管理的需要而設置的，則屬于管理性規定；第四，效力性規定主要針對行為內容，而管理性規定主要限制主體的行為資格。審判實踐中常見的諸如《中華人民共和國公司法》關于公司經營范圍的規定，《中華人民共和國城市房地產管理法》關于房地產中介需取得營業執照的規定等，均屬于管理性規定。但是對上述判斷標準要綜合運用，如金融、證券、保險等行業關于營業范圍的強制性規定，雖然調整對象主要是主體資格，但由于此類主體是否有相應的資質多涉及社會公共利益與市場秩序，因此應認為是效力性規定。

三、未經村民民主程序的租賃合同效力定性

首先，《中華人民共和國村民委員會組織法》并非效力性強制性規定。《中華人民共和國合同法》規定，“有下列情形之一的，合同無效：……（五）違反法律、行政法規的強制性規定”。這里的“強制性規定”是指效力性強制性規定。而二審法院判決認定涉案租賃合同無效所適用的法律是《中華人民共和國村民委員會組織法》，也就是說，二審法院認為《中華人民共和國村民委員會組織法》中規定的“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分集體財產”屬于效力性強制性規定，筆者不予認可，筆者認為該法僅是管理性強制性規定，具體理由將在下文中予以解釋。

其次，《中華人民共和國村民委員會組織法》并未明確規定未經過民主程序的合同無效。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規定，“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；（二）從村集體經濟所得收益的使用；（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；（四）土地承包經營方案；（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項。法律對討論決定村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定”。很明顯，該條文并沒有規定未經過村民會議程序的合同無效。然而本案中法院卻直接適用該法認定涉案合同無效，筆者認為有失妥當。

再次，《中華人民共和國合同法》規定，“有下列情形之一的，合同無效：……（四）損害社會公共利益”。所謂“社會公共利益”，即不特定多數人的利益。而本案中所涉村民的利益，則為特定多數人的利益，不屬于社會公共利益，因此規劃公司與村委會簽訂的合同也并沒有因“損害社會公共利益”而無效。

結合到本案中，筆者認為《中華人民共和國村民委員會組織法》更大程度著重國家對村民委員會的管理，屬于對村民委員會的行為的調整規范，并不涉及到其他民事主體，更未涉及到村民委員會與其他民事主體之間的民事合同的效力問題。因此，筆者認為，《中華人民共和國村民委員會組織法》屬于管理性強制性規定，不能以該法作為認定民事合同效力的法律依據。

然而，筆者隨機抽取了廣東省內部分法院審理的沒有經過村民會議討論而處置集體財產的合同效力的案件，從2004年到2014年的55個案件樣本中，只有3個案件是認定合同有效（且為農業承包合同而非租賃合同），即94%的該類案件在廣東省內目前的司法實踐中均是被認定為合同無效的，包括本案。

筆者分析，司法實踐與理論出現上述悖論的原因很可能是由于村民集體財產處分案件多為金額大、人員多的群體性事件，處理稍有不慎，社會影響就非常大，進而使得法院的維穩壓力較大。因此在司法審判實踐中，法院基于實際社會效果、對更多利益體的保護、社會穩定等因素，多認定沒有經過村民民主程序的租賃合同無效。

四、小結

承租人承租前應要求村委會出具租賃物業事宜已經履行民主程序的證據?！吨腥A人民共和國物權法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農村土地承包法》均規定了村委會處分集體財產需經村民會議討論決定方可辦理，否則違反法律、行政法規強制性規定，合同無效。由此可見，承租人在承租農村集體物業時，對該物業的出租是否已經履行民主程序負有謹慎注意義務。因此，承租人在承租前應要求村委會出具租賃物業已經履行民主程序的證據，對村委會是否有權處分集體財產保持應有的謹慎，確保合同有效。

對尚未履行民主程序的農村集體物業租賃合同的補正措施。若承租人簽訂租賃合同時農村集體物業尚未履行民主程序，則其面臨著合同無效的風險。此時，可對無效合同予以補正。所謂無效合同的補正，是指當事人所簽訂的合同違反了法律禁止性規定，導致合同不能滿足有效條件，當事人可以通過事后補正來使合同滿足有效的條件，促使合同有效。就農村集體物業租賃合同的補正，主要有以下幾種措施：第一，重新召開村民會議，投票表決農村集體物業租賃事宜；第二，根據村委會的議事規則或章程規定的補正手續進行補正；第三，讓村民代表在村委會的資產報告或財務報表上簽字；第四，由村委會出具承諾函，書面明確由其自行承擔合同無效的法律后果。

訴訟時應確保能夠取得的證據都已在舉證期限前提交法院?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于民事訴訟證據的若干規定》第四十三條第一款規定，“當事人舉證期限屆滿后提供的證據不是新的證據的，人民法院不予采納”。那么，何為“新證據”呢？法律規定，二審程序中的新證據包括：一審庭審結束后新發現的證據；當事人在一審舉證期限屆滿前申請人民法院調查取證未獲準許，二審法院經審查認為應當準許并依當事人申請調取的證據。本案中，規劃公司在二審審理期間提交了其與村委會簽訂的《房屋交接備忘錄》、《公證書》、存款歷史交易明細清單等，因該證據均可在一審期間取得，故不屬于新證據的范疇，二審法院不予接納。

綜上，為避免承擔舉證不能的不利后果，當事人應重視舉證期限，確保能夠取得的證據都已在規定時間內提交法院。同時承租人應特別注意無效合同補正后相關證據的保存問題。

李求軍/責任編輯