迷航的國(guó)企改革

劉勝軍

十八屆三中全會(huì)提出60條、336項(xiàng)改革。其中國(guó)企改革當(dāng)屬社會(huì)關(guān)注度最高的領(lǐng)域之一。盡管十八屆三中全會(huì)甫一閉幕，上海市就率先推出地方版的國(guó)企改革方案，盡管中石化已經(jīng)開(kāi)展了“混合所有制”改革試點(diǎn)，但截至目前國(guó)企改革依然顯得“方向不明決心大”，呈現(xiàn)出不少爭(zhēng)論與分歧。特別是混合所有制改革在推進(jìn)過(guò)程中。偏離了問(wèn)題導(dǎo)向，出現(xiàn)了“為混合而混合”的趨勢(shì)。厘清這些爭(zhēng)論，明晰改革方向，是推進(jìn)國(guó)企改革的前提條件。中央顯然已經(jīng)意識(shí)到這些操作過(guò)程中的混沌，并在2014年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出：“推進(jìn)國(guó)企改革要奔著問(wèn)題去，以增強(qiáng)企業(yè)活力、提高效率為中心，提高國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。

國(guó)企為什么要改革？

這看似一個(gè)非常原始的問(wèn)題，但對(duì)保證國(guó)企改革不迷航至關(guān)重要。國(guó)企存在的根本性問(wèn)題在于：第一，產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致較高的代理成本。以央企為例，理論上“全民”才是央企的真正股東，但在實(shí)踐中全民不得不委托給中央政府，中央政府委托給國(guó)資委，國(guó)資委委托給某些官員去行使股東權(quán)利。這樣一個(gè)過(guò)長(zhǎng)的“代理鏈條”大大提高了代理成本，央企的股東代理人不可能像一個(gè)民企股東那樣“關(guān)心股東的利益”。第二，政府作為大股東，必然行使對(duì)應(yīng)的股東權(quán)利，包括國(guó)企高管的任免權(quán)利。但在“黨管干部”思維的引導(dǎo)下。混淆了企業(yè)家（或職業(yè)經(jīng)理人）與官員的邊界。加劇了政企不分現(xiàn)象。突出表現(xiàn)為國(guó)企高管的“官員化”，他們不僅保留了與官員體系相一致的行政級(jí)別，而且國(guó)企高管與政府官員之間保持了密切的雙向流動(dòng)。以金融央企為例，幾乎所有的央企董事長(zhǎng)/總經(jīng)理都來(lái)自金融監(jiān)管部門。

在這樣一個(gè)體制下，央企始終難以真正市場(chǎng)化：國(guó)企的高管更像官員而非企業(yè)家；國(guó)資委“婆婆”似的微觀管理，不斷侵蝕央企的自主決策權(quán)；國(guó)資委考核、組織部任免。導(dǎo)致國(guó)企高管的考核與激勵(lì)成為相互脫節(jié)的“兩條線”；一些“有背景”的國(guó)企高管又能輕松實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部人控制”。不少央企淪為腐敗的溫床，尤其以中石油窩案最為典型。

國(guó)企的問(wèn)題不僅于此。壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的天敵，但中國(guó)的《反壟斷法》目前并不適用于行政性壟斷。致使央企可以輕松享受壟斷利潤(rùn)。顯然，這是最大的不公平。如果允許騰訊等公司獲得電信牌照，中移動(dòng)等三大電信公司股價(jià)將一瀉千里。此外，由于國(guó)企與政府的“天然的聯(lián)系”，國(guó)企在土地、稅收/補(bǔ)貼、信貸、審批諸多方面都享有優(yōu)勢(shì)。十八屆三中全會(huì)提出“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，但實(shí)踐證明，正如胡祖六所言：“只要有國(guó)企就不可能公平競(jìng)爭(zhēng)”。

由此可見(jiàn)，國(guó)企改革，不僅僅是為了讓國(guó)企更有效率，更是為了建立所有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的體制，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

20世紀(jì)90年代的國(guó)企改革

20世紀(jì)90年代可謂國(guó)企改革激情燃燒的歲月。朱镕基出任副總理后，毅然決然打破國(guó)企的“鐵飯碗、鐵工資、鐵交易”，拉開(kāi)了國(guó)企改革大幕。

1993年十四屆三中全會(huì)提出了國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)：建立現(xiàn)代企業(yè)制度。具體而言有如下標(biāo)準(zhǔn)：產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，政企分開(kāi)、合理激勵(lì)。在推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中，股份制被作為一種重要的實(shí)現(xiàn)形式得到推廣，大量國(guó)企改制上市。

1999年十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，是迄今為止關(guān)于國(guó)企改革最重要的文件，標(biāo)志著國(guó)企改革的最高潮。《決定》提出：1）從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為。國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)。以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。這一改革思路被理解為“國(guó)企退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”，即“國(guó)退民進(jìn)”；2）抓大放小，采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和股份合作制、出售等多種形式，放開(kāi)搞活國(guó)有小企業(yè)；3）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；4）繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都要同所辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直接管理的企業(yè)在人財(cái)物等方面徹底脫鉤；5）建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的收入分配制度；6）對(duì)企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級(jí)別。

1998-2000年的國(guó)企三年改革攻堅(jiān)，數(shù)千萬(wàn)的國(guó)企職工下崗、分流、買斷，大批國(guó)企破產(chǎn)、改制、重組。這一輪改革延續(xù)到21世紀(jì)初。大部分央企實(shí)現(xiàn)了改制上市。

大刀闊斧的國(guó)企改革，取得了顯著成效。改革前，國(guó)企虧損累累，且拖累銀行體系，形成大量壞賬，銀行體系壞賬率一度超過(guò)20%，銀行業(yè)陷入“技術(shù)性破產(chǎn)”。全國(guó)國(guó)有工業(yè)企業(yè)的虧損面從90年代初期的20%多一路上升至1997年的38.22%。不少國(guó)企陷入半停產(chǎn)狀態(tài)，“脫困”成為關(guān)鍵詞。改革后，從1998年開(kāi)始，國(guó)企盈利能力顯著改善。

21世紀(jì)第一個(gè)十年：國(guó)企改革倒退

無(wú)壓力則無(wú)改革。中國(guó)的改革大多是逼出來(lái)的。20世紀(jì)90年代國(guó)企改革之所以取得進(jìn)展，是因?yàn)榇竺娣e虧損已經(jīng)讓國(guó)企面臨生死考驗(yàn)。

21世紀(jì)第一個(gè)十年，在國(guó)企改制紅利、上市募集大量資金、中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入最快速增長(zhǎng)階段、房地產(chǎn)大牛市、股市大牛市等多重因素帶動(dòng)下，國(guó)企從虧損累累變成了盈利大戶。不僅國(guó)企的利潤(rùn)指標(biāo)顯著改善。而且國(guó)企與民企的效率差異也顯著收窄（見(jiàn)圖2）。

遺憾的是。在國(guó)企豐厚利潤(rùn)影響下，國(guó)企改革逐漸被國(guó)企做大做強(qiáng)所取代。盡管改革的口號(hào)始終響亮，但已經(jīng)變得有名無(wú)實(shí)，甚至出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)：政企分開(kāi)沒(méi)有進(jìn)展，至今國(guó)企高管依然保留行政級(jí)別；一度推開(kāi)的管理層收購(gòu)（MBO）因郎咸平指責(zé)國(guó)有資產(chǎn)流失而戛然而止；央企不斷擴(kuò)張，國(guó)進(jìn)民退，2013年有44家央企入選世界500強(qiáng)；2010年“兩桶油”的利潤(rùn)輕松超過(guò)民企500強(qiáng)利潤(rùn)總和；2011年民生銀行行長(zhǎng)直言“銀行利潤(rùn)太高了，有時(shí)候自己都不好意思公布”；央企屢屢成為地王引發(fā)眾怒。國(guó)資委于2010年責(zé)令78家央企退出房地產(chǎn)（但央企并不理睬國(guó)資委）……

由于國(guó)企改革的停頓，以及國(guó)企利潤(rùn)的增長(zhǎng)，國(guó)企固有的內(nèi)部人控制問(wèn)題卷土重來(lái)，腐敗叢生。結(jié)果是國(guó)企與民企的效率差異在2007年之后又迅速擴(kuò)大，甚至超過(guò)了改革之前的差距（見(jiàn)圖2）。

現(xiàn)階段國(guó)企改革迷航

十八屆三中全會(huì)再度將國(guó)企改革提上日程。按照十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求。此輪國(guó)企改革有兩大主線：國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、混合所有制。

1 國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司

“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”概念的提出。發(fā)源于新加坡淡馬錫模式。長(zhǎng)期以來(lái)，淡馬錫模式被中國(guó)視為楷模，前往考察者絡(luò)繹不絕。之所以提出“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”，是對(duì)國(guó)資委模式的反思。國(guó)資委成立于2003年。是為了解決當(dāng)時(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理“五龍治水”的混亂局面。國(guó)資委成立后，集中行使國(guó)有股東權(quán)利，提高了國(guó)企治理的效率。但是國(guó)資委逐漸形成了“管人、管事、管資產(chǎn)”的思路，“婆婆式”的管理風(fēng)格反而加劇了政企不分。更糟糕的是，國(guó)資委是個(gè)有名無(wú)實(shí)的股東，因?yàn)閲?guó)企高管都屬于“中管干部”。由中組部任免。相比之下，新加坡淡馬錫的職能類似于中國(guó)的國(guó)資委，但淡馬錫對(duì)下屬國(guó)企的管理高度市場(chǎng)化，國(guó)企高管的選聘、薪酬、獎(jiǎng)懲都能市場(chǎng)化。

一個(gè)表面邏輯在于：淡馬錫的組織形式是企業(yè)而非政府機(jī)構(gòu)，其行為和思維方式顯然比國(guó)資委更加市場(chǎng)化。這一點(diǎn)在中國(guó)也得到了驗(yàn)證。在國(guó)資委體系之外，中國(guó)將金融機(jī)構(gòu)的股份交由“中央?yún)R金公司”管理。中央?yún)R金可謂中國(guó)的“金融淡馬錫”。從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，金融國(guó)企的市場(chǎng)化程度更高。

問(wèn)題在于，淡馬錫直接向新加坡財(cái)政部負(fù)責(zé)。如果仿照淡馬錫模式，國(guó)資委就沒(méi)有必要繼續(xù)存在。國(guó)資委顯然更希望在自己下面組建若干個(gè)“中國(guó)淡馬錫”。財(cái)政部與國(guó)資委在這一問(wèn)題上的分歧，估計(jì)是國(guó)企改革方案一拖再拖的原因所在。

但筆者認(rèn)為，組建“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”只是學(xué)到了淡馬錫的表面功夫。如果做不到以下幾點(diǎn)，結(jié)果必定是“換湯不換藥”：將國(guó)資委和中組部手中的考核與任免權(quán)力還給國(guó)企董事會(huì)；實(shí)現(xiàn)國(guó)企高管的市場(chǎng)化，徹底取消行政級(jí)別，由董事會(huì)向全社會(huì)“真正公開(kāi)”選聘，并給予市場(chǎng)化的薪酬待遇。

2 混合所有制

混合所有制并非新概念，早在1999年十五屆四中全會(huì)就已提出。那么為何再度提出這個(gè)概念？筆者以為。中央的意圖是借助混合所有制，進(jìn)一步降低國(guó)有股比重，以股權(quán)結(jié)構(gòu)變化帶動(dòng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改變。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部主任徐洪才一語(yǔ)中的：“國(guó)有企業(yè)不創(chuàng)新，只剩下華為、中興、阿里巴巴搞創(chuàng)新；國(guó)有銀行不創(chuàng)新，依靠民營(yíng)銀行搞創(chuàng)新，這不行。國(guó)企占用了這么多資源，有愧于自己的歷史責(zé)任。混合所有制改革無(wú)非就是搭便車，讓不用心的國(guó)有資本搭用心的民營(yíng)資本的便車。”

問(wèn)題在于，混合所有制產(chǎn)生上述效果，必須突破臨界點(diǎn)，即國(guó)有股變成小股東。除非國(guó)有股份降低到50%以下，否則國(guó)有股繼續(xù)一股獨(dú)大，國(guó)企機(jī)制濤聲依舊。筆者在2014年10月應(yīng)邀出席了“連線浙江——國(guó)企民企共謀混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)話會(huì)”，在會(huì)議上民企代表華立集團(tuán)董事局主席汪力成、巨星科技股份公司董事長(zhǎng)仇建平都直言：如果民企不能控股，搞混合所有制沒(méi)有意義。仇建平還以自己收購(gòu)杭叉集團(tuán)的案例來(lái)說(shuō)明：當(dāng)時(shí)談判的時(shí)候，最重要的一個(gè)條款是巨星必須收購(gòu)至少51%的股份。

2014年7月15日，筆者在李克強(qiáng)總理經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)發(fā)言時(shí)提出，“混合所有制改革非常有必要，但現(xiàn)在，很多民營(yíng)企業(yè)對(duì)混合所有制還存有顧慮。”“什么顧慮？”李克強(qiáng)馬上問(wèn)。我回答，“主要有三個(gè)方面。一是政府拿出什么東西來(lái)混合？二是民營(yíng)資本能占多大比例？三是混合‘聯(lián)姻后會(huì)不會(huì)受到干預(yù)？”

按照上述標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中石化的混合所有制改革，只能說(shuō)是徹底迷航。在此案例中，中石化將銷售子公司30%的股份出售給數(shù)十家外部投資者。結(jié)果如何？中石化銷售子公司成功融資千億元，但國(guó)有股依然一股獨(dú)大（70%），顯然難以達(dá)到實(shí)質(zhì)性改變經(jīng)營(yíng)機(jī)制的目的。

因此，當(dāng)前盡管國(guó)企改革鑼鼓喧天，但其實(shí)一片混沌。我們?nèi)缃駥?duì)國(guó)企改革的認(rèn)知，在很多方面尚且不如1999年的十五屆四中全會(huì)。政企分開(kāi)、退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題已被束之高閣。以央企高管薪酬問(wèn)題為例，當(dāng)前的央企高管薪酬的確存在諸多不合理之處，解決這一問(wèn)題應(yīng)該加快實(shí)現(xiàn)央企高管的市場(chǎng)化，而非靠限薪令“一限了之”。最先推出國(guó)企改革方案的上海，也宣布競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)企的黨委書記、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理由上海市委管理。既不提國(guó)企退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，也不提政企分開(kāi)。有識(shí)之士莫不憂心如焚。

國(guó)企改革須找準(zhǔn)痛點(diǎn)

筆者認(rèn)為，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司也好，混合所有制也罷。都只是達(dá)致目標(biāo)的方法和工具。如果目標(biāo)本身不清晰，工具亦無(wú)所適從。

只有找準(zhǔn)國(guó)企改革的痛點(diǎn)，國(guó)企改革才能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。就目前而言，國(guó)企改革的痛點(diǎn)集中在以下幾個(gè)方面：1）央企在電信、石油、電力等行業(yè)的行政性壟斷；2）央企在房地產(chǎn)等競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域遍地開(kāi)花，與民爭(zhēng)利；3）國(guó)企高管的“官員化”，是政企不分的根源。只要不解決這一問(wèn)題，國(guó)企高管薪酬問(wèn)題亦無(wú)解；4）董事會(huì)的虛置。盡管不少國(guó)企都組建了董事會(huì)，但董事會(huì)幾乎沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性權(quán)力，獨(dú)立董事大多是退休官員或其他國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)資委和組織部都直接越過(guò)董事會(huì)干預(yù)國(guó)企。

如果此輪國(guó)企改革不觸動(dòng)這些痛點(diǎn)，那將是新一輪的瞎折騰。我們不能被國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、混合所有制這些浮云“遮望眼”，而應(yīng)該時(shí)刻銘記國(guó)企改革究竟是為了解決什么問(wèn)題。莫忘初心，才不會(huì)迷航。