藥品監(jiān)管行政執(zhí)法中存在的問題及對(duì)策研究

鄭福祥

摘 ?要：本文重點(diǎn)分析了藥品監(jiān)管行政執(zhí)法中存在的突出問題，并嘗試提出化解對(duì)策，以期對(duì)藥品監(jiān)管行政執(zhí)法工作具體實(shí)踐提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：藥品監(jiān)管 ?行政執(zhí)法 ?問題及對(duì)策

藥品作為與人民日常生活密切相關(guān)的特殊商品，在保障人民身體健康方面發(fā)揮著預(yù)防、治療、診斷、調(diào)節(jié)的重要作用。為了加強(qiáng)藥品行業(yè)監(jiān)管，保障產(chǎn)品質(zhì)量，我國(guó)自1985 年起依法對(duì)藥品實(shí)施監(jiān)管，通過(guò)規(guī)范藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，打擊違法犯罪行為，維護(hù)了人民群眾用藥的安全有效。但是近幾年來(lái)，藥品安全事件、藥品虛假?gòu)V告等問題層出不窮，如何有效實(shí)施藥品監(jiān)管成為政府和學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的問題。

一、藥品監(jiān)管行政執(zhí)法中存在的主要問題

1.與其他監(jiān)管部門銜接不緊密

藥品監(jiān)管的復(fù)雜性是藥品監(jiān)管部門多樣性的體現(xiàn)，在藥品監(jiān)管執(zhí)法中涉及多部門之間的銜接往往存在溝通不暢、效率低下等問題。特別是藥品監(jiān)管部門、工商部門、衛(wèi)生部門等行政執(zhí)法部門，由于權(quán)責(zé)劃分不清，有時(shí)存在各管一攤、推諉扯皮現(xiàn)象，造成藥品監(jiān)管行政執(zhí)法中常常出現(xiàn)執(zhí)法主體缺位的問題。藥品監(jiān)管作為一個(gè)系統(tǒng)性的工作，從生產(chǎn)、流通、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要有關(guān)執(zhí)法部門嚴(yán)格監(jiān)管，但現(xiàn)實(shí)中藥品監(jiān)管部門與其他相關(guān)執(zhí)法部門銜接并不緊密，難以形成強(qiáng)大的工作合力。

2.依法監(jiān)管能力薄弱

依法監(jiān)管能力是指依照法定依據(jù)實(shí)施監(jiān)管職能的能力。依法監(jiān)管能力薄弱是在全國(guó)行政監(jiān)管一線執(zhí)法中具有普遍性的問題，具體體現(xiàn)在監(jiān)管人員法律知識(shí)欠缺，設(shè)施設(shè)備配備不足，監(jiān)管模式落后等方面，這與我國(guó)政府法制建設(shè)進(jìn)程時(shí)間短、人治思想根深蒂固、執(zhí)法人員法律素質(zhì)較差有關(guān)。特別是在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，部分行政執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)沒有完全理解透徹，不能準(zhǔn)確應(yīng)用法律條款，對(duì)一些違法行為的判定拿捏不準(zhǔn)確，甚至存在濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，對(duì)罰款的數(shù)額隨意變動(dòng)、任意增減。

3.信息公開工作尚待完善

我國(guó)《政府信息公開條例》對(duì)行政機(jī)關(guān)公開政府信息做出了規(guī)定，其中直接涉及藥品監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容包括：法律法規(guī)政策依據(jù)、行政許可、突發(fā)公共事件應(yīng)急、藥品監(jiān)督檢查情況等。國(guó)家藥監(jiān)局在《政府信息公開工作辦法》中也明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的14項(xiàng)內(nèi)容，其中同樣包括藥品的監(jiān)督檢查情況。但是信息公開在具體操作時(shí)還存在一定空白，比如各地藥監(jiān)部門都在積極地公開法律法規(guī)、政策文件、行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置職能與辦事程序等方面信息，但對(duì)藥品監(jiān)督檢查方面信息的公開力度卻不大，對(duì)存在違法行為的企業(yè)名單、違法藥品的種類與處理情況大多有所保留。

二、藥品監(jiān)管行政執(zhí)法中存在問題的原因

1.現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制不完善

過(guò)去的食品藥品監(jiān)管一直處于“九龍治水”的狀態(tài)，多頭管理，表面看似面面俱到，實(shí)際上則是漏洞百出。管的部門多了，就導(dǎo)致了一些問題不知道究竟該由誰(shuí)來(lái)管，常常是問題發(fā)生了互相推諉，從根本上講是由于我國(guó)食品藥品監(jiān)管體制不完善造成的。黨的十八大后，國(guó)家對(duì)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)有了明確的頂層設(shè)計(jì)，但是各級(jí)地方政府具體操作執(zhí)行仍快慢不一、參差不齊，特別是改革涉及到人、財(cái)、物的整合，涉及到權(quán)力和責(zé)任的重新調(diào)整，在改革過(guò)程中藥品監(jiān)管執(zhí)法更容易出現(xiàn)問題。

2.執(zhí)法人員執(zhí)法能力較差

一方面是一線執(zhí)法人員缺乏專業(yè)知識(shí)，特別是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的理解不深，運(yùn)用不夠準(zhǔn)確。例如：部分執(zhí)法人員缺乏對(duì)私權(quán)利“法無(wú)禁止即自由”的深刻理解，主觀將不合理行為誤認(rèn)為違法行為;部分執(zhí)法人員缺乏對(duì)行政違法行為構(gòu)成要件的基本掌握，在執(zhí)法中存在盲目性和隨意性;部分執(zhí)法人員在違法事實(shí)認(rèn)定時(shí)，較少主動(dòng)從是否符合藥品監(jiān)管的法律精神的角度考慮，往往被是否便于處罰、是否有利于部門監(jiān)管等因素?cái)_亂視線，在認(rèn)定基本違法事實(shí)的時(shí)候偏離了立法的初衷等等。另一方面，相關(guān)部門對(duì)執(zhí)法干部隊(duì)伍的培養(yǎng)也不到位，很多基層藥品監(jiān)管部門很少組織開展集體學(xué)習(xí)或外出培訓(xùn)，也不注重對(duì)一線執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，造成藥品監(jiān)管行政執(zhí)法水平不高。

3.受各方利益制約較大

在藥品監(jiān)管行政執(zhí)法中，有時(shí)違法企業(yè)中很可能有對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)“卓有貢獻(xiàn)”的大戶，公開了相關(guān)信息，企業(yè)不但要承擔(dān)罰款，還要面臨因公示帶來(lái)的信譽(yù)危機(jī)以及由此產(chǎn)生的效益滑坡，最終影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平和政府財(cái)政收入。同時(shí)，由于公開信息會(huì)引起媒體和大眾的關(guān)注，監(jiān)管部門和地方政府大多存在“多一事不如少一事”的思想，不愿意主動(dòng)將信息公開出去。

三、加強(qiáng)藥品監(jiān)管行政執(zhí)法的對(duì)策

1.加快推進(jìn)執(zhí)法部門機(jī)構(gòu)改革

一方面，各級(jí)政府要盡快落實(shí)中央關(guān)于食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的改革舉措，妥善處理好機(jī)構(gòu)改革中人財(cái)物的交接和整合，做到有序推進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施。另一方面，在改革過(guò)程中要明確權(quán)力和責(zé)任的劃分，該監(jiān)管的必須監(jiān)管到位，不能以改革為借口放松了藥品監(jiān)管行政執(zhí)法，造成監(jiān)管漏洞或責(zé)任事故。另外，改革后的食品藥品監(jiān)管部門也要加大同其他部分的溝通協(xié)作，建立和完善聯(lián)席會(huì)議各項(xiàng)制度，形成聯(lián)合執(zhí)法的強(qiáng)大合力。

2.完善行政執(zhí)法管理機(jī)制

一要建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察、執(zhí)法責(zé)任追究、案件回訪等機(jī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)行自由裁量權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。二要建立執(zhí)法保障機(jī)制，在藥監(jiān)部門建立實(shí)施法律顧問制度，以律師的專業(yè)視角和第三人的普通民眾視角審查并提出意見，保障行政執(zhí)法行為的合法合理。三要建立健全引導(dǎo)機(jī)制，積極探索執(zhí)法部門自由裁量權(quán)規(guī)范行使的有效途徑，在現(xiàn)有條件下最大程度實(shí)現(xiàn)處罰決定的合法、合理、公正、公平。

3.加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

一要不斷充實(shí)更新執(zhí)法人員的知識(shí)儲(chǔ)備，加強(qiáng)對(duì)藥品監(jiān)管行政執(zhí)法人員的專業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)的教育培訓(xùn)。二要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的思想道德教育和職業(yè)素養(yǎng)教育，引導(dǎo)其正確看待權(quán)力和責(zé)任，樹立依法行政、依法監(jiān)管的意識(shí)和合法、為民、公正、合理、高效的監(jiān)管理念。三要推行執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過(guò)建立包括崗位責(zé)任制、執(zhí)法責(zé)任制、過(guò)錯(cuò)追究制等一系列責(zé)任體系，達(dá)到使行政機(jī)關(guān)工作人員能夠按規(guī)定辦事、辦符合規(guī)定的事和為不按規(guī)定辦事承擔(dān)一定后果的目的。四是實(shí)施關(guān)鍵崗位輪崗制，最大限度地遏制腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)干部隊(duì)伍的良性發(fā)展。

4.加強(qiáng)信息公開宣傳力度

藥品監(jiān)管行政執(zhí)法部門在公開本部門信息的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)監(jiān)管行為信息的公開;根據(jù)信息公開對(duì)象的不同，區(qū)別規(guī)定公開的范圍和方式;建立明確、細(xì)化、易操作、受約束的信息公開程序，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到崗到人，保障信息公開的常態(tài)化、規(guī)范化、及時(shí)化。同時(shí)，藥品監(jiān)管部門要積極倡導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)開展自身信息公開、勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，并可以通過(guò)完善假劣藥品的信息公開機(jī)制，對(duì)公開時(shí)間、方式做出細(xì)化規(guī)定，促使企業(yè)進(jìn)行假劣藥品的信息公開。