新形勢下住房公積金制度亟待完善

方志

為提高住房公積金繳存職工住房消費能力，支持繳存職工購買首套和改善型自住住房，2014年10月9日，住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、人民銀行聯合印發(fā)《關于發(fā)展住房公積金個人住房貸款業(yè)務的通知》（下稱《通知》）。該《通知》在放松貸款條件，推進異地使用，統籌使用資金，降低中間費用等方面做出了新的規(guī)定，被稱為住房公積金“新政”。 “新政”實施以來，各地反響強烈。為深入了解“新政”的運行情況及需要解決的問題，更是為了進一步探討公開規(guī)范住房公積金制度發(fā)展，我們到河北省部分城市進行調研。石家莊住房公積金管理中心（下稱石家莊中心）是此次調研的第一站。在這里，我們不僅看到了石家莊中心規(guī)范統一的管理，熱情周到的服務，而且感受到他們對于住房公積金事業(yè)的熱愛和責任。

一、調研概況

石家莊市于1992年開始建立住房公積金制度。近年來，石家莊中心在市委、市政府的正確領導下，緊緊圍繞全市工作大局，認真貫徹落實管委會決策，抓歸集促擴面、抓貸款保安全，公積金低息貸款的杠桿作用日趨凸顯，社會效益顯著提升，越來越多的群眾通過住房公積金改善了居住條件，有力促進了石家莊市房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。2012年，被評為全國住房城鄉(xiāng)建設系統先進集體。連續(xù)5年被河北省住建廳、財政廳評為全省住房公積金管理優(yōu)秀單位，多次獲得省、市文明單位和市普法工作先進單位稱號。截至2014年12月底，全市累計歸集住房公積金327.66億元、累計提取131.99億元、累計發(fā)放公積金個人貸款221.99億元，主要業(yè)務指標連續(xù)3年保持全省首位。

石家莊中心于2003年8月正式成立，是直屬石家莊市政府的不以營利為目的的正縣級事業(yè)單位，主要負責全市住房公積金的歸集、提取及住房貸款的審批、發(fā)放、回收等工作。該中心內設辦公室、監(jiān)察室、人事教育科、資金歸集科、信貸科、會計科、稽核審計科、網絡管理科、政策法規(guī)科、個貸中心、核算中心、客服中心、執(zhí)法大隊等13個部門，下轄22個縣（市）區(qū)管理部，中心領導班子8人，人員編制155名。

近年來，石家莊中心堅持把資金安全放在首位，堅持以便民惠民為宗旨，為石家莊的經濟發(fā)展、人民安居做出了貢獻。

（一）堅持把資金安全放在首位，確保公積金規(guī)范高效運行

一是政策執(zhí)行不走樣。嚴格執(zhí)行國家、省、市住房公積金相關規(guī)定，每年定期召開管委會，管委會集體決策住房公積金重要事項。會后，中心嚴格執(zhí)行管委會決策，切實抓好管委會議定事項的貫徹落實。二是創(chuàng)新機制防風險。中心實行管運分離模式，將內設機構分為管理層和經辦層，管理層主要是負責政策研究制定、業(yè)務指導、資金內部稽核等工作。經辦層主要負責具體業(yè)務操作等工作。實行新管理模式后，中心決策、運作、監(jiān)督相分離，重心下沉，能有效避免前后臺混崗作業(yè)造成的業(yè)務交叉。在此基礎上，中心扎實開展了標準化建設工作，制定出臺了多項工作制度和具體工作標準，做到了每項工作有規(guī)可依、每筆業(yè)務有章可循，以制度化促進了業(yè)務的規(guī)范化。三是升級系統筑防線。2012年，全省統一業(yè)務系統在石家莊市率先上線運行，在新系統的技術支撐下，中心實現了資金全方位防控、資金實時結算和貸款自主核算，資金管理更加安全高效。四是加強自查促規(guī)范。不斷加大內部審計力度，定期對中心主要業(yè)務、重點崗位、關鍵環(huán)節(jié)進行稽核，及時發(fā)現問題，及時進行整改，以內審促規(guī)范防風險。五是陽光操作保安全。建立信息公開制度，定期在報紙、網站公布全市住房公積金管理相關信息，增加工作透明度，每年聘請會計師事務所對中心所有賬目進行第三方審計，主動接受社會各界的監(jiān)督。

（二）堅持圍繞全市工作大局，為石家莊市經濟發(fā)展添份量、做貢獻

一是杠桿效應日趨明顯。中心積極開拓貸款市場，住房公積金個貸率85%，貸款量長期居石家莊市各金融機構首位。近4年來，中心通過提取住房公積金、發(fā)放住房公積金貸款，直接投入石家莊市房地產市場227.47億元，帶動房地產消費近500億元，促進了該市房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。二是增值收益大幅提升。中心深入研究市場形勢，科學配置資金，不斷提高收益水平。近4年來，中心共實現增值收益11.08億元，是前19年（1992—2010年）總和的3.18倍。住房公積金增值收益扣除貸款風險準備金和管理費用后，余額全部上繳財政，用于石家莊市保障性住房建設。三是項目貸款進展順利。2012年，中心通過積極爭取，將石家莊市列入了全國住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市。現已為市本級“和華家園”等7個項目發(fā)放項目貸款8.2億元，為石家莊市保障性住房建設提供了資金支持。

（三）堅持以便民惠民為宗旨，努力為繳存職工辦實事、辦好事

一是提比例。各縣（市）繳存比例從2010年的不足各5%，提高到目前全部達到單位12%、個人10%，實現了全市統一繳存比例，使縣（市）職工得到了更多的實惠。二是降門檻。中心積極關注社情民意，科學制定惠民政策，逐步放寬提取范圍、降低貸款條件、增加貸款方式，住房公積金化作涓涓細流，幫助中低收入家庭改善了居住條件。三是簡流程。中心不斷優(yōu)化業(yè)務流程，壓縮審批時間，提取公積金手續(xù)齊全的，隨到隨辦，立等可取。公積金貸款完成抵押登記后，3個工作日內辦結放款手續(xù)。四是優(yōu)服務。成立5個市區(qū)管理部，方便群眾就近辦理業(yè)務。建立綜合辦事大廳，與業(yè)務承辦銀行、開發(fā)商、房產中介等機構聯合辦公，初步實現了住房公積金“一門式服務、一次性辦結”。

二、創(chuàng)新實踐

（一）健全服務制度

堅持把制度建設作為中心服務工作的重點，用制度約束服務行為，提升服務水平。一是完善業(yè)務政策。制定出臺了《石家莊住房公積金歸集、提取管理實施細則》、《石家莊住房公積金個人住房貸款管理辦法》、《關于進一步加強住房公積金貸款工作的通知》，進一步完善了《石家莊市住房公積金繳存、支取業(yè)務操作規(guī)程》和《石家莊市住房公積金貸款業(yè)務操作規(guī)程》，規(guī)范了業(yè)務行為。二是規(guī)范服務辦理。按照建設部《住房公積金服務指引》的要求，制定出臺了《石家莊住房公積金服務指南》和《工作人員業(yè)務行為規(guī)范》，對住房公積金各項業(yè)務的辦理條件、辦理程序、辦理時限等進一步加以明確，全面推行服務承諾、首問負責、一次告知、限時辦結等19項服務制度，努力讓辦事群眾不受冷落、不跑冤枉路。三是建立協辦機制。建立了“零障礙”服務全程協辦機制，在業(yè)務窗口設立協辦員，發(fā)放“連心卡”，積極幫助群眾辦理業(yè)務。四是推行信息公開。制作發(fā)行了《住房公積金明白紙》等宣傳資料，積極利用報紙、電視、廣播、網絡等多種形式，公布住房公積金業(yè)務流程、服務標準和辦理時限，主動接受社會和群眾的監(jiān)督。

（二）優(yōu)化業(yè)務流程

作為全省建設系統試點單位，石家莊中心扎實開展了ISO9000標準化建設工作，內部管理進一步規(guī)范，業(yè)務流程進一步優(yōu)化。一是壓縮審批時間、審批程序。精簡前置條件5項，減少業(yè)務表格13張，提取公積金手續(xù)齊全的，隨到隨辦，立等可取。二是合理設置服務網點。中心設立了22個縣（市）區(qū)管理部，方便群眾就近辦理業(yè)務。三是升級住房公積金付款方式。公積金提取，由支票付款升級為網銀付款，減少提取的中間環(huán)節(jié)。職工本人領取到現金的時間，可由以前的平均3天，縮短為1天。增加公積金繳存方式，在所有營業(yè)網點安裝pose機，實現銀行卡繳存，方便辦事群眾。四是積極開展預約和上門服務。成立青年文明號服務隊，對住房公積金業(yè)務集中、辦理批次多的服務項目，主動開展預約上門服務，先后為煉油廠、公交公司、華藥股份、煤礦機械廠等單位近萬名職工集中辦理了公積金提取、貸款審批手續(xù)，多次受到辦事群眾和繳存單位的好評。

（三）改進服務方式

為進一步提高服務質量，中心不斷加強信息化建設，優(yōu)化服務環(huán)境，創(chuàng)新服務方式。一是改善服務環(huán)境。中心辦事大廳低柜臺服務，敞開式辦公，配備了自助查詢終端、叫號機、休息椅、飲水機等服務設施，努力為辦事群眾營造賓至如歸的辦事環(huán)境。二是加強中心門戶網站建設。及時更新網站內容，積極開展了網上政策咨詢、個人查詢和投訴舉報等業(yè)務。網站訪問量在市直各單位門戶網站中排名靠前。三是開通12329服務熱線。成立了客服中心，8名客服人員、32條客服線路，專門負責熱線的答復工作。研發(fā)了住房公積金客服系統，實現了計算機智能排隊、智能分配坐席、自助語音服務等功能，8小時人工坐席接通率達到80%以上，辦事群眾可24小時查詢本人住房公積金基本信息和石家莊市相關政策，進一步暢通了咨詢、查詢渠道。四是發(fā)行住房公積金聯名卡。中心與中、工、建等3家商業(yè)銀行合作，發(fā)行了住房公積金聯名卡，為繳存職工提供了繳存憑證，以后將逐步實現公積金提取直接劃轉職工聯名卡賬戶。目前，石家莊中心已實現網上營業(yè)大廳、12329服務熱線、手機微信平臺、網點服務四位一體的服務體系。

（四）提升服務能力

在住房公積金服務工作中，石家莊中心堅持把人作為最關鍵的因素，采取多種措施，加強中心干部隊伍建設，提高干部職工綜合素質。一是合理配置服務人員。中心制定了《人事管理辦法》，將工作重心、收入待遇向一線服務職工傾斜，將中心業(yè)務能力強、作風素質好的人員安排到前臺工作，確保服務質量。二是加強業(yè)務培訓。定期對窗口服務人員進行服務禮儀、語音規(guī)范、業(yè)務技能等多方面的培訓，增強服務意識，規(guī)范服務行為。建立傳幫帶機制，中心每名業(yè)務科長、副高職稱以上人員每年帶一名年輕職工，一對一言傳身教，幫助年輕干部快速成長。三是建立服務激勵機制。建立銀行考核制度，每年對業(yè)務承辦銀行服務質量進行考核，考核結果與委托手續(xù)費掛鉤，有效提升了承辦銀行服務水平。堅持將服務工作納入精神文明創(chuàng)建活動，積極開展了“創(chuàng)文明行業(yè)、建文明單位、爭文明窗口、做文明員工”主題創(chuàng)建活動，定期評選優(yōu)秀科室、服務標兵，努力發(fā)揮先進典型的示范帶動作用，在全中心營造了人人爭先、事事一流的濃厚氛圍。四是強化服務監(jiān)督和責任追究機制。聘請社會監(jiān)督員，定期對中心服務情況進行明察暗訪。在各辦事窗口，設立了電子評價器和意見箱，方便群眾監(jiān)督。嚴格投訴管理，對中心工作人員的服務投訴，逐筆登記并及時進行反饋。成立住房公積金執(zhí)法大隊，及時妥善處理群眾反映單位違反《住房公積金管理條例》的行為，維護職工合法權益。

（五）推進個貸業(yè)務

建設部、財政部、中國人民銀行《通知》下發(fā)后，石家莊中心認真學習文件精神，制定貫徹落實意見。一是降低貸款門檻。職工連續(xù)足額繳存住房公積金，由1年調整為6個月，即可申請住房公積金個人住房貸款。二是開展組合貸款業(yè)務。近年來，石家莊市住房公積金個貸率一直在85%上下浮動，且作為項目貸款試點城市，已為7個保障性住房項目發(fā)放了項目貸款8.2億元。為保持資金的合理流動性，已與商業(yè)銀行簽訂了合作協議，開展組合貸款業(yè)務。三是推進異地貸款業(yè)務。目前，石家莊市異地繳存住房公積金時間可并入當地繳存時間計算，在省內開展了異地貸款業(yè)務。下一步，準備在全國范圍內，實現住房公積金繳存異地互認。四是統籌使用資金情況。省直資金中心沒有和石家莊中心統一制度、統一決策、統一管理、統一核算，不能使用省直資金中心的住房公積金。

三、問題及建議

住房公積金制度自建立以來，在我國經濟社會生活中發(fā)揮了重要作用。其歷史貢獻體現在以下方面：一是住房公積金制度的建立，提高了職工家庭的購房能力，構筑了實現住房商品化的途徑；二是住房公積金制度促進了住房新制度的建立，為市場經濟體制的不斷完善做出了貢獻；三是住房公積金制度為完善我國住房保障體系發(fā)揮了重要作用。在肯定住房公積金制度巨大歷史貢獻的同時，我們也必須正確認識在新形勢下，由于經濟社會的發(fā)展變化以及制度運行中存在的一些問題，必須對住房公積金制度進行改革創(chuàng)新，才能適應經濟社會發(fā)展的需要，使其繼續(xù)擔當起我國住房保障體系主力軍的重任。

在調研中，河北省住建廳住房公積金監(jiān)管辦和石家莊住房公積金管理中心的負責同志就住房公積金制度的未來發(fā)展及制度運行中存在的一些問題進行了探討，并從以下幾個方面提出了建議和設想。

（一）存在的問題

1.管委會職能不能有效履行

根據《住房公積金管理條例》的規(guī)定，住房公積金管理委員會，應作為住房公積金管理的決策機構，發(fā)揮決策、監(jiān)督的作用。其成員的組成應包括，人民政府負責人，建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占1/3，工會代表和職工代表占1/3，單位代表占1/3。從目前來看，很多地方的住房公積金管委會形同虛設，不能很好地履行職能。

由于《住房公積金管理條例》賦予了住房公積金管理委員會決策監(jiān)督的職能，因此要求其具有權威性、民主性和廣泛的代表性，所作出的決策必須具有科學性和可操作性，既能夠代表政府實行宏觀管理的意圖，又能夠體現職工群眾的意見。這就要求住房公積金管理委員會的成員組成要有廣泛性。廣泛性的好處是能夠更為全面地反映各個部門、各個層次的意見。其弊端也非常明顯，那就是組織起來有難度，有些地方的管委會會議都不能按期召開，所謂的決策監(jiān)督也只是流于形式，沒有真正起到應有的作用。

2.沒有統一規(guī)范的管理制度

從全國范圍來看，住房公積金制度自建立以來，在“屬地管理”原則下，各地住房公積金管理模式和具體政策都不一致，造成各城市之間的業(yè)務操作和管理制度不統一。即使是同一城市，不同商業(yè)銀行的業(yè)務操作模式也不盡相同，同一家商業(yè)銀行在不同地區(qū)的操作模式也不相同。這種各自為戰(zhàn)的管理模式，不僅給繳存者、貸款者、管理者、監(jiān)督者都造成了不同程度的不便利，也潛藏著巨大的風險，近年來住房公積金大案要案頻發(fā)，在一定程度上和管理的不規(guī)范有很大關系。

上述問題的存在，最本質的原因在于住房公積金沒有形成全國統一的管理制度、操作規(guī)范和管理軟件。不統一、不規(guī)范，就造成了各地在住房公積金管理中不斷去嘗試、去調整，勢必會出現朝令夕改、事倍功半的現象，甚至給不法者留下了政策漏洞。

3.擴面難度大

按照《住房公積金管理條例》的規(guī)定，住房公積金是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。從這一定義可以看出，上述單位都在住房公積金的繳存范圍之內。而實際的情況是，由于住房公積金并不像社保、醫(yī)保等必須強制繳存，非公企業(yè)或效益不好的企業(yè)可以找出各種理由不繳住房公積金。因此，住房公積金在擴面中就面臨很大的困難。

如何擴大住房公積金的覆蓋面，是各地住房公積金管理中心共同面臨的難題。雖然《住房公積金管理條例》“罰則”中規(guī)定了對不繳、少繳住房公積金的單位限期辦理、罰款、法院強制執(zhí)行等，但在具體執(zhí)行中由于缺乏強制力，導致執(zhí)法效果差強人意。特別是出于招商引資的需要，一些地方政府對引進企業(yè)有一定的政策傾斜，一般不會支持住房公積金執(zhí)法行為。作為旨在惠及最廣大人群的住房公積金制度，如何最大程度地擴大政策的覆蓋面，是這一制度得以長期發(fā)展的根基所在。因此，住房公積金制度設計上的不明確，給擴面造成了很大的困難，需要在今后的政策調整中進行完善。

4.利益結構失衡

住房公積金招致詬病的原因，很大程度上是由于現行住房公積金制度存在一定的利益結構失衡。這種失衡體現為受益者和受損者的差距較大。在調研中，大家普遍認為，住房公積金制度的主要受益者是商業(yè)銀行、地方政府、收入較高的企業(yè)職工、使用住房公積金貸款的繳存職工。而這項制度的受損者主要是未繳存及繳存數額低的職工、未使用住房公積金貸款的職工、因不需要購房而不能提取住房公積金的職工。

當前，社會上對住房公積金的批判、質疑，乃至于取消的呼聲，主要的癥結就在于利益結構的失衡。自古以來，不患寡而患不均。住房公積金作為住房分配的貨幣形式，是一種帶有福利性質的住房儲金。但由于收入差距而造成的住房公積金繳存數額的差異，客觀上使收入高的人得到了更多的福利。同是住房公積金的繳存者，使用住房公積金貸款的人比不使用的要占有更大的福利。如何科學分析住房公積金在繳存和使用中的差異，并通過具體的措施平衡這種利益差異，是今后住房公積金政策設計的一個重要方面。

5.資金流動性趨緊

住房公積金屬地化管理，帶來的最大問題就是資金流動性不足。從全國來看，有些城市流動資金嚴重不足，而有些城市沉淀資金過多，這種地區(qū)間的差距導致資金使用率相差懸殊。經濟發(fā)達的城市或地區(qū)住房公積金的使用率高，大多都在80%以上。與此同時，這些城市就會存在資金趨緊的狀況。如果能夠實現住房公積金的全國統籌，就能解決這種地區(qū)差異導致的流動性不足的問題，使住房公積金的使用更加靈活高效。

（二）相關建議

1.建立全國統一的管理體系

最近推出的住房公積金“新政”最為突出的是異地互認。在目前住房公積金沒有實現全國統一管理的狀況下，異地貸款存在一定的政策風險。未來，應制定全國統一的機構設置標準、管理制度、操作規(guī)范和管理軟件。在這一基礎上，可以建立省一級的住房公積金監(jiān)督管理局，主要負責全省住房公積金行業(yè)的管理、監(jiān)督、考核等職能，在人事任免、人員調動、資金調配上發(fā)揮監(jiān)管作用。省級住房公積金監(jiān)督管理局與城市管理中心主要是業(yè)務指導、監(jiān)督考核的關系，實現省內的垂直管理。并且，建議將省直中心納入全省統籌的管理體系中。這將有利于管理的標準化、體系化，資金、人員上的統一調度，有利于實現全國住房公積金“一盤棋”。

2.制定差異化政策

由于地區(qū)間存在較大的差異，建議制定差異化的住房公積金繳存、貸款、提取政策，并允許地方結合當地情況，享有一定的裁量權。（1）繳存比例：根據工資收入的多少設置不同的繳存比例，原則是收入低的比例高，收入高的比例低。這樣，就可以適度縮小住房公積金繳存額的差距。（2）貸款額度：可綜合考慮年齡、職業(yè)、學歷等因素設置不同的貸款額度，更好地體現住房公積金的互助性。（3）提取補償：對于沒有使用住房公積金的繳存者在退休提取時給予結息優(yōu)惠，適當補償其因沒有使用住房公積金而帶來的損失。可放寬提取范圍，物業(yè)費支出等與住房有關的可以使用住房公積金。但對于惡意騙貸騙提住房公積金的要制定嚴格的制度和懲罰措施，沒有還清貸款前不能支取等。同時，放貸、支取之間要有科學測算的比例，保證住房公積金的良性運轉。

3.明確增值收益的所有權歸屬

住房公積金增值收益所有權的歸屬一直以來是爭議的焦點。如果承認住房公積金歸職工個人所有，那么增值收益理所當然歸繳存人所有。但作為政策性住房儲金的特殊性質，又決定了住房公積金的所有權應該是一種受到限制的所有權。在調研中，有人提出住房公積金個人繳存部分產生的增值收益應歸繳存職工個人所有，單位繳存部分產生的增值收益應歸社會所有。在具體使用上，可以按如下方式設計：一是適當提高職工住房公積金存款利率（按零存整取利率）；二是住房公積金中心建設或購買自有產權的保障性住房，分配給中低收入家庭，首先保障繳存職工中符合條件者。

4.加快完善制度及頂層設計

歸結到一點，住房公積金制度經過20多年的發(fā)展，已經完成了階段性的歷史使命，有力地支持了群眾住房條件的改善，使住房商品化得以順利推進。在新形勢下，住房公積金制度應肩負起新的責任，在我國住房保障體系的建立中發(fā)揮重要作用。為此，應從國家層面制定法律法規(guī)，明確住房公積金制度的定位及宗旨，加快進行頂層設計。有法律規(guī)范和發(fā)展方向，各地在具體執(zhí)行中就會有章可循，有法可依，住房公積金的各項工作才能順利推進。未來，在新型城鎮(zhèn)化、棚戶區(qū)和城中村改造中都會產生大量的住房需求，而滿足這部分人群的需求也需要住房公積金制度的大力支持。因此，在新形勢下，住房公積金制度需要在改革創(chuàng)新中不斷發(fā)展完善。