《不動產登記暫行條例》對登記實務的影響（一）

陳亞菁

編者按：今年3月1日實施的《不動產登記暫行條例》 （以下簡稱《條例》），對登記機構、登記范圍、登記類型、登記程序及信息利用均做出了與以往規章不同的規定，這些規定必將對不動產登記實務產生很大的影響。為了正確貫徹實施《條例》，做好登記工作，我刊特約作者撰寫系列文章，自本期起連載。文章將主要分析《條例》實施后對登記實務帶來的影響，并就如何正確執行《條例》的規定提出建議意見。

本文所指登記主體是指履行登記行政職能、承擔登記法律責任的機構，隨著機構的整合、上級主管部門的變化，登記主體也將發生重大變化，在提供登記服務、信息利用服務中登記主體應如何正確行使職能、做到依法且高效呢？首要解決的就是主體認定問題，主體的確定將直接影響登記業務的有序開展、登記結果的責任承擔。

一、登記發證主體發生重大整合

《不動產登記暫行條例》（下稱《條例》）的最大亮點是把原來分散在不同機構登記的不動產統一由一個機構辦理，特別是解決了房、地分離登記帶來的諸多麻煩。而原來房、地登記的管理體制存在極大的不同，由此帶來登記模式的較大差異。《條例》出臺前，不但土地和房屋分別由不同機構辦理登記，而且僅就土地登記而言，不同性質的土地權利或主體，是由不同的登記部門辦理的，導致發證主體也不同。以無錫為例，農村土地經營承包權是由農委辦理的，集體土地的所有權和使用權登記的發證主體根據地方性法規可以是區級人民政府，國土使用權及其他權利則由縣、市人民政府登記。可見在土地權利登記方面，形成了三類完全不同的登記發證主體，即農委、區級人民政府、縣或市人民政府。房屋登記同樣存在類似情況，在我國一些地方，集體土地上的房屋登記和國有土地上的房屋登記分別由建設主管部門和房產主管部門負責，國有土地上的房屋登記管理中，具體從事登記事務的主體有市房產主管機構下屬單位和區級房管部門等多個單位，這些不同單位從事登記業務，有的是基于地方性法規授權辦理，有的是受市房產主管部門委托。由于這些單位分屬不同的行政機關，導致業務口徑不一致，登記效率低下，登記風險也時時發生。

《條例》第六條規定，縣級以上人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，負責不動產登記工作。這就將原來散落在各個不同主管部門的登記職能歸集到一個部門行使，而原來不同政府層級的登記體制也隨之得到改變、變得順暢。根據此項規定，各地正在組建或已組建的不動產登記機構主要有兩種模式：一種是縣（市）國土資源局為不動產登記機構，為一級機關法人，不動產登記局作為內設機構掛在國土局的地籍處；另一種是隸屬于縣（市）人民政府的不動產登記局為登記機構，也是一級機關法人。這種管理體制改變了原來多頭登記、多個層級、多個部門分別承擔責任的狀態。

二、不動產登記能否授權或委托非機關組織實施

由于不動產統一登記后業務范圍更廣、內容更復雜、登記類型更多，僅由國土局或不動產登記局內部處室部門從事登記業務是不太現實的。就無錫而言，國土局地籍處（掛牌不動產登記局）僅有3-4個人，而不動產登記業務每年達30多萬份，因此必然要有專門從事登記具體事務的團隊，一般各地的國土局或不動產登記局會沿襲原有做法，成立具有事業單位性質的登記中心，由登記中心具體從事登記業務。根據行政法理論，不動產登記屬行政確認行為，登記中心作為非政府組織是以自己的名義開展登記工作、承擔法律責任，還是以國土局或不動產登記局的名義開展工作呢？這要看該登記中心開展登記工作是經法定授權還是受上級主管機關的委托。由于《條例》僅規定了由不動產登記機構負責不動產登記，而未規定登記機構下屬的事業單位可以開展登記工作，因此，不動產登記局下屬的登記中心能否以自己的名義開展登記工作有賴于地方性法規、規章的規定。如果地方性法規、規章未能就此作出相應規定的，則作為一級機關法人的不動產登記局或國土局可以委托下設的登記中心行使登記事權。登記中心作為受托登記組織必須是依法成立、由熟悉法律、法規且具有一定專業技能工作人員組成的機構。受委托的登記中心僅作為行為主體開展登記工作，雖然其基于自己的考量獨立認定事實、適用法律，但仍不能獨立承擔責任，而是由委托機關國土局承擔訴訟、復議、賠償的責任。

三、對外提供不動產登記信息的主體應該如何統一

當前，不動產登記后形成的大量信息越來越為社會所認可并利用，登記機構對于如何提供、提供哪些信息、對哪些人提供都應當按相應規定操作，從而讓登記信息在發揮應有的社會作用時不至于侵犯商業秘密或個人隱私。以前，由于各地對登記簿和登記檔案管理模式不同形成了不同的提供主體，如有些地方在房產管理局單獨成立房產檔案館，作為登記信息保管主體提供對外利用，有些地方由從事具體事務的登記工作機構（受托單位或被授權單位）直接對外提供信息利用，還有的只是內設機構即檔案科對外提供信息。由于提供信息利用也是一種行政行為，對信息的查詢利用理應遵循行政法的相關規定。行政行為的合法首先表現在作為提供信息的主體應統一化、合法化，由于登記簿的管理歸登記機構，根據《條例》第二十七條規定，不動產登記機構依申請提供信息利用，這也意味著不動產登記、登記簿管理、登記信息利用的相關職能都是由登記機構行使的。因此，在沒有法律法規、規章授權的情況下，對外提供信息只能以不動產登記機構的名義，而不能由登記機構的內設機構或其他非登記簿管理單位以其自己的名義對外提供信息。

四、跨區域的不動產登記主體如何確定

不動產登記實行屬地管理，對于跨行政區域的不動產登記，《條例》第七條規定了確定登記主體基本原則。在各地行政區劃調整中，難免會發生土地所屬行政區的變化，當土地所在行政區發生變化時，則該土地自然應由變化后所在行政區的不動產登記機構進行登記。涉及到不動產特別是同宗土地分屬于不同行政區的，盡管《條例》規定由所跨縣級行政區域的不動產登記機構分別辦理，但實踐中，從便于登記簿記載、整體管理和公示一體化、行政訴訟的需要，應當商定或指定由一個縣級登記機構統一辦理。

陳品祿/責任編輯