基于水權理論的農業節水措施探討

阿布都艾尼·肉扎洪

摘要：隨著經濟社會的不斷發展和人口的增加，水資源短缺和供需矛盾更加突出。針對部分地區的水資源緊缺問題，基于水權理論，探討明晰水權、建立用水體系、構建水價格機制與水市場培育等關鍵環節，在農業節水中發揮的重要作用，為促進灌區農業節水可持續發展提供參考。

關鍵詞：水權；農業節水；水價格；用水指標；市場機制

中圖分類號：S274.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2015）05-0078-02

1 明晰水權在農業節水中的作用

水權也稱為水資源產權，包括所有權、使用權、經營權和轉讓權，核心是所有權。水資源是自然資源，既有自然屬性，又有社會經濟屬性。水資源具有商品性、流動性、稀缺性和不可替代性等。

我國《憲法》明確規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬國家所有，即全民所有”。我國《水法》規定：“水資源屬于國家所有，即全民所有，農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有”。國家可以通過所有權采取行政、經濟等手段調配、保護和管理水資源，并通過行使受益權建立水資源有償使用制度，實行水使用權的轉讓。

在計劃經濟體制下，長期以計劃經濟手段配置水資源，引發了水權交易不平衡、水資源產權管理不清、資源配置效益低下等問題。在農業灌溉用水方面，水資源浪費嚴重、水分生產效率較低等問題突出。近年來，一些灌區推廣農業節水技術的成效顯著。但由于歷史和眾多原因交織，在農業節水方面，人們的思維還停滯在傳統觀念中，沿用傳統的灌溉方式，導致灌溉管理制度還未能從傳統模式中走出來，嚴重制約農業節水的發展。

長期以來，人們只注重水的自然屬性，把水看作是自然的恩賜物。現實中無節制的過量開采及大水漫灌，加劇了水資源緊缺程度，造成了“有水濫用、無水著急”“上游大水漫灌、下游無水可用”“政府搞節水、農民不愿節水”等現象。出現這些現象的原因是多方面的，水權不清是其中一個重要的原因。水權不清晰，致使用戶不知道擁有多大水權，能用多少水量，因而無節制、無限量用水，粗放經營就成為不可避免的事實。

制度是規范用水行為的準則。用水權理論指導農業節水，首要要明晰水權，使利用水資源的社會成員和單位，在制度約束下把自身利益置于整體利益中，實現資源優化配置。水權具有轉讓功能，不僅可以調整農業用戶的自身利益，而且可以通過節水出讓受益權，使自身利益同節水效益有機結合起來，收到降低農業用水成本和節水增效雙重效果。節余水量向效益高的產業流動，可實現效益最大化。

2 科學用水指標在農業節水中的作用

節水型社會建設離不開科學的用水指標體系。目前，農業灌區應建立水資源宏觀控制體系和微觀定額體系。隨著人口的增長和經濟社會的發展，水資源供需矛盾更趨尖銳，在相當長時間內缺水都將是影響經濟社會發展的因素。長期以來，由于缺乏科學用水指標體系，節水管理缺乏量化標準和基礎，導致節水與經濟社會發展要求差距較大。在宏觀上，由于缺乏用水指標體系，流域或區域可利用水量界定不清，不僅地區間爭水、搶水現象突出，而且地區內工業、農業、生態、生活可利用水量缺乏定量指標，經濟用水量多處于競爭狀態，生態用水常常被擠占，導致許多地區地下水超采等生態問題凸顯。由于缺乏用水指標體系，水權市場難以建立，水資源優化配置不能順利實現。

建立用水指標體系是水權分配的需要。水的所有權屬于國家所有，國家通過某種方式把水的使用權賦予各個地區、部門、單位和各用水戶。合理配置水權是用水戶利用水資源的基礎，也是建立和完善水市場的前提。建立用水指標體系，制定各行業用水定額，是實行節水管理的需要，可以通過行政手段、經濟手段達到促進節水的目的。第一套指標體系從水源上控制總用水量，按照分配總水量不能超過水資源與生態環境承載能力的原則，配置水資源的使用權，明確各地、部門、企業、灌區使用的水資源量，根據資源總量“以供定需”和“以供定產”。第二套指標體系將水資源宏觀指標體系具體化，用來規定每一項產品或工作的具體用水量。農業灌區根據灌溉方式、作物需水特點等確定各種作物用水定額，明確各用戶指標，把水權量化到用水戶。

這兩套指標體系的建立，可以層層強化節水觀念，落實節水責任，實現節水、高效用水的目標。在具體實施中，用法規或協議的形式固定區域內水資源配置，確定初始水權后再建立水市場，水權所有者之間可進行水權轉讓與交易，使交換雙方的利益同時增加。一個地區總用水量通過市場機制得到約束，使地區內各區域、部門之間用水得到優化。

3 水價格市場體系在農業節水中的作用

建立合理的水價形成機制是實現水資源優化配置的重要手段。水價從完整意義上應包括工程水價、資源水價和環境水價。后兩者主要表現為征收水資源費和排污處理費。一般情況下，工程水價和環境水價相對比較固定，而資源水價受諸多因素影響而變化，如水的供求矛盾、用水效率和效益等。不同的用水戶在不同地區和不同時期使用不同的水源、水量，資源水價是不相同的。

目前，很多農業灌區灌溉工程的水價偏低，長期處于低成本運行。在水價構成中，主要核定的是工程水價，對資源環境水價（排污處理費）沒有高度重視，缺乏具體的實施辦法。水價機制不合理，導致社會節水意識淡薄，水資源浪費。因此，需要建立水價格市場體系，運用價格手段調整經濟利益關系，提高水的利用效率。在具體實施中，要積極培育水市場，因地制宜的運用價格調控經濟手段，促進水價機制的合理形成。

構建合理的水價格機制時，要根據灌區水資源量、作物種植結構面積、作物需水量等關鍵因素確定分配給用水戶的年或季用水量，實行用水定額管理。實行階梯式水價，用水定額指標內執行基本水價，超用水定額實行階梯加價。節約用水指標允許轉讓或有償出讓，在水資源短缺地區尤顯重要。提高工業用水或生活用水價格，既能促使工業和城市部門提高水利用率，又可利用積累資金反哺節水農業設施或對水資源轉移貢獻者給予補償。

建立節水獎勵基金，推進農業節水。對完成節水指標的用戶給予適當獎勵，使他們在政策激勵下自覺節水。政府應建立節水基金，有效推進節水，提升全社會的節水意識。

研究制定水市場交易規則是節水的現實需要。目前，水市場還處于創立階段，交易規則的制訂，不僅需要理論上的創新，更需要實踐探索。用水權理論研究農業節水時，不應忽視農業節水投入體制的建立。農業是一個弱質產業，農民屬于低收入群體，期望農民拿出一定資金進行節水有一定困難。因此，建立以政府投入為導向、金融部門扶持、吸引社會各方投入的多元投資機制，是推進農業節水的基礎保障。改善節水農業基礎設施，不僅有利于節水，而且對農產品數量增長、質量提高和社會進步都有益。

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