小產權房存在的問題與對策分析

陳殿臣　王樹靜　謝兵可

[摘要]隨著我國城鎮化與工業化的快速發展，小產權房現象成為目前亟待解決的問題。本文從城市化、工業化造成房價過高，城鄉二元制促使政府壟斷土地市場，土地法律的模糊性三方面分析了小產權房產生的必然性。并提出了分類管理，深化土地改革，實現城鄉統籌，小產權房向保障性房轉變，完善城鎮住房保障體系的措施來解決小產權房問題。

[關鍵詞]小產權房；城鄉二元制；土地改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552166

1小產權房的含義

小產權房并沒有嚴格的定義，是指沒有經過國家相關部門規劃、審批等程序，直接由集體經濟組織或者鄉政府自己或聯合地產開發商在農民集體土地上建設并出售給本村以外的個人或單位的房屋。相對于大產權房，即普通商品房，小產權房只有房屋產權，不含房屋占用的土地使用權，不能合法入市，小產權房占用的一般是集體所有土地，而大產權房占用的則是國有土地。我國小產權房由來已久，隨著房價的不斷上漲，小產權房的問題也越來越突出，成為國家亟待解決的問題，本文主要分析小產權房存在的原因并提出一些建議。

2小產權房現象出現的原因

21城市化、工業化使商品房市價過高

20世紀90年代以來，我國工業化、城市化快速發展，大量農村剩余勞動力轉移到城鎮和非農產業就業，有的已經留在城市長期在商業、家政、餐飲、建筑等行業打工。國家統計局發布“2013年國民經濟和社會發展統計公報”，年末全國大陸總人口為136072萬人，從城鄉結構看，城鎮常住人口73111萬人，比上年末增加1929萬人，鄉村常住人口62961萬人，減少1261萬人，城鎮人口占總人口比重為5373%，即城鎮化率已達到5373%。城鎮居民的增多必然增加住房的剛性需求。然而，快速發展的工業化、城市化使城市建房土地越來越少，需求的增加和供給的減少造成土地成本越來越高，房價越來越高。看到房價不斷上漲的趨勢，投機性需求乘虛而入，使得房價更加上漲，遠遠超出農民所能承受的價格。而小產權房的開發成本低，房價自然比一般商品房低很多，一般僅是同地區商品房價格的40%～60%，誘使大量購房者冒險購買高風險的小產權房。

22城鄉二元制促使政府壟斷土地市場

城鄉二元體制是小產權房產生的根源。城鄉二元土地結構，即國家所有（城市土地）和集體所有（農村和城市郊區土地）這兩種土地所有制形式。在《土地管理法》中規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的都必須申請使用國有土地，若建設占用土地，涉及集體土地的，必須辦理農用地轉用審批手續”。該政策顯現了土地市場政府的二元身份——供地主體和土地交易的審批者。此外，政府不僅對城市土地享有處分權，還有對集體土地的限制權與征收權，這形成了土地市場的非完全競爭性，政府屬于土地市場的壟斷者。村集體對集體土地沒有完全的處分權，集體土地在流向市場時必須經過政府低價征收，高價拍賣出去的過程，房產開發商購買土地的價格遠遠高于政府向農民征集土地的價格。農民享受不到土地溢價的利潤，只在拆遷或占地過程中獲得少部分安置補償費。有關資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60%～70%，擁有集體土地所有權的村一級集體經濟組織得25%～30%，農民只得5%～10%。在房地產市場中，開發商為賺取利潤在二級土地市場大幅度抬高房價，遠遠高于農民所能承受的價格。土地制度的不公和國家法律法規的強制性使農民變得更加貧困，建造小產權房成為農民擺脫貧困的途徑。小產權房的出現也是市場對土地資源進行優化配置的結果，打破了政府壟斷一級土地市場的格局[1]。

23土地法律的模糊性提供了政策空間

《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”該條規定說明在依法申請使用國有土地后，可以進行建設，而且并沒有排除房地產開發建設。然而在村民宅基地或農村集體的土地上建設的房屋出售給本村以外的單位或個人時就形成了非法用地。第六十二條規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。第六十三條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。該兩條規定說明農民和農村集體經濟組織在一定條件下可以將宅基地或農村集體所有的土地出賣轉讓或出租出去。盡管其明令禁止農村集體的土地進入市場流通，但是出于對農村集體經濟組織和農民的尊重和保護，又允許集體土地在一定條件下進行非農建設和流轉。這種法律上的模糊為小產權房的產生提供了機會[2]。

3小產權房問題治理策略

小產權房的存在嚴重影響了社會經濟。由于沒有拆遷成本和政府規定的相關稅費，小產權房的成本遠遠低于一般商品房的成本，其價格為一般商品房價格的40%～60%，這嚴重沖擊了房地產市場；不按城市規劃開發小產權房，造成耕地面積減少；由于小產權房是違法占地、違章建筑，得不到國家房管部門頒發的房屋所有權證書，而實際上購房者已經開始入住，造成居住地公安戶籍管理中不存在購房者信息，原戶籍所在地公安戶籍管理部門找不到人，擾亂人口管理秩序。此外，小產權房產權不明，管理困難，已建成的小產權房補辦手續難度大，小產權房施工建設質量不合格，農村“一戶多宅”，物業管理難以專業化，物權不完全，難以依法流動等問題也都層出不窮[3]。小產權房現象是一個亟待解決的問題。

31分類管理

小產權房由于其自身的復雜性牽涉多方利益，尤其對于購房者而言更是關乎其安居的重大民生問題。同時小產權房占用的集體土地用途也不盡相同，有占用耕地的，有的則是在宅基地或者其他集體建設用地上建造而成。因此，在實踐中清理小產權房應當分門別類，不宜搞“一刀切”。

首先，對于占用耕地的小產權房應當堅決予以取締。我國雖然國土面積遼闊，但是可耕地面積卻很少，加之我國人口眾多，人均耕地面積世界排名靠后。耕地乃國之根本，是國家糧食安全的重要保障，農業生產基本都要依附于耕地之上，這也是為什么我國要堅持18億畝耕地底線堅決不動搖的原因。而隨著城市的發展，很多郊區的小產權房是建設在耕地之上的，這是對耕地這一稀缺資源的重大破壞，不符合國家的土地用途規定，因此對于該類小產權房政府應當加強監管，堅決拆除警示他人。

其次，對于在集體建設用地上建設起來并符合城鄉規劃的小產權房建立類似大產權房的制度。為什么是“類似”？因為要完全承認小產權房的合法性就需要改變目前的城鄉二元土地結構，而集體建設用地上市自由流轉在將來相當長一段時間內幾乎難以實現，而依法予以拆除的話會造成資源的極大浪費，這也與國家倡導的循環經濟和可持續發展戰略不符。因此，對于此類小產權房可以讓其補交土地出讓金和相關稅費，補辦相關手續后承認其產權，但是此產權與大產權不同，政府可以在一定程度上限制其自由轉讓來平衡其他合法購房者的利益[4]。

32深化土地改革，實現城鄉統籌

全國范圍內各大城市周邊地區小產權房的盛行，伴隨著國內部分地區對農村土地制度改革的探索，如廣東省的“農宅入市”和重慶的“農地入股”等，對現行土地制度造成了極大的沖擊。我國現行的城鄉土地二元結構制度，征地制度已不適應當前經濟及社會的快速發展，在農用地入市后應加快城鄉統一的土地市場建設，使得其健康發展[5]。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。集體建設用地應該和城市建設用地具有同樣的權利，并按照同樣的市場原則定價。應該實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，應當具有平等的產權，達到“同地、同權、同價”。土地是農民乃至全民賴以生存的根本，農民在整個社會階層中屬于弱勢群體，無論采取何種方式處理小產權房，必須充分考慮失地農民的切身權益，最大限度地保護其利益。農民的權益不能得到很好的保護，同樣將引發社會問題，給國家和社會造成不必要的負擔[6]。

33實現部分小產權房向保障性房的轉變

政府收購小產權房作為保障性住房的一部分。小產權房的買賣屬于正常的市場經濟供需關系，屬于合法的自由買賣行為，在不侵占耕地的情況下應該不屬于違法行為。鑒于目前法律法規方面的缺失導致小產權房不具有合法流通的身份，可由政府出面予以收購，作為經濟適用房、廉租房等保障性住房的有益補充，既可擴大保障性住房的供應量，又可減少政府對保障性住房的土地和資金投入[7]。

34完善城鎮住房保障體系

小產權房的產生暴露出我國住房保障體系建設的滯后。為了保障中低階層人群的基本住房需要，應增加廉租房、經濟適用房、限價房等保障性住房供給，建立和完善多層次的住房保障體系，當房價回歸合理的軌道，能為普通民眾所接受時，高風險的小產權房自然失去了其生長的土壤。增加供房渠道，將央產房擠向市場，加強單位自建集體住房。增加住房保障范圍和力度，安撫好中低收入人群，減少小產權房的需求，從而抑制小產權房的新建[4]。

小產權房的問題是我國經濟快速發展的大環境下城鄉二元結構制度下的產物，其迅速發展是當前經濟社會迅速發展的一個負面帶動。另外，我國現行政策、法規對小產權房的產權界定有自相矛盾之處。在目前的情況下，對于已購和將購的群體，政府不能一概而論，應該要區別對待。首先應出臺有關政策以禁止小產權房的買賣，同時政府要結合實際將已購的小產權房合法化。此外，國家應明確各種法律法規之間關系，去除相互間的矛盾。想從根本上解決小產權房的問題，最根本的方法便是改變我國城鄉二元社會結構，從而改變土地的二元制結構狀況[8]。

參考文獻：

[1]李娜制度視角下的小產權房問題研究[D].太原：山西財經大學，2013

[2]鄭華淺析小產權房現象的原因及其治理[J].法制與經濟，2013（368）：61-62

[3]王靜“小產權房”產生的原因及對社會經濟的影響[J].山東國土資源，2010（4）：46-48

[4]曾憲來，柯乃靖小產權房治理對策探析[J].百家講壇，2013（1）：157

[5]尚君探討對“小產權房”問題的幾點見解[J].房地產開發，2013（31）：31-32

[6]周夢嬌淺析當前小產權房存在的問題與對策[J].現代商業，2013（32）：288

[7]嚴焰“小產權房”的形成原因與出路探究[J].特區經濟，2008（2）：213-214

[8]席典玉，陶思惠試論小產權房的所有權歸屬[J].法制博覽，2013（1）：54-55