限制長時間大面積租賃農地

高云才　馮華

農業部等四部門日前發布《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，備受各方關注。目前我國工商資本租用農地狀況如何，四部門為何要出臺意見，資本下鄉面臨哪些政策禁區，對資本違規大肆圈地，國家又將如何監管？針對以上問題，農業部相關負責人進行了詳細解讀

日前，農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯合下發了《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，就引導工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、加強工商資本租賃農地規范管理、健全風險防范機制和強化事中事后監管等問題進行了明確規定。筆者就相關熱點問題采訪了農業部副部長陳曉華。

流入企業承包地年均增速超20%

近年來，工商資本下鄉租賃農地的情況越來越多。據農業部統計，近3年來，流入企業的承包地面積年均增速超過20%。截至2014年年底，流入企業的承包地面積已達3882.5萬畝，約占全國農戶承包地流轉總面積的10%。

陳曉華說，一方面，工商資本可以帶來資金、技術和先進的經營模式，加快傳統農業改造和現代農業建設；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，隱患很多。

陳曉華表示，出臺《意見》主要目的是引導工商資本有序進入農業，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。

對租賃農地時間面積進行上限控制

出臺這一《意見》并不意味著鼓勵工商資本下鄉搞農業的政策有所調整。陳曉華表示，歡迎和鼓勵工商資本下鄉，這個政策是一貫的、明確的。

為引導好工商資本下鄉，《意見》明確一是鼓勵工商資本重點發展資本、技術密集型產業，推動傳統農業加速向現代農業轉型升級。二是限制工商資本長時間、大面積租賃農地，嚴禁借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地。大面積租地，不僅擠占了農民的發展空間，而且企業的經營成本也會很高，容易形成新的“規模不經濟”，這對企業來講也是不利的。三是禁止擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為。這條底線不能破。

針對《意見》中提出的對工商資本租賃農地時間和面積進行上限控制，陳曉華解釋說，我國還有大量的農民在農村務農，愿意種地的農民也不少，農村土地應該優先流轉給當地農民。在土地流轉問題上，既要解決好農業的問題，又要解決好農民的問題。

因此，去年11月印發的中辦發61號文件明確提出，各地對長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制。《意見》要求，各地應綜合考慮人均耕地狀況、城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度、農業社會化服務水平等因素確定上限。既可以確定本行政區域內工商資本租賃農地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業（組織或個人）租賃農地面積上限。

健全備案制度及資格審查、項目審核制度

《意見》提出，要對工商資本租賃土地建立分級備案制度。陳曉華表示，這是為了各級通過備案方式掌握工商資本租賃農地情況。考慮到各地情況千差萬別，《意見》對此只作了原則性規定，一是以鄉鎮、縣（市）兩級備案為主，面積特別大的，再逐級向市（地）、省級備案，對租賃農地超過當地上限控制標準或者涉及整村整組流轉的，要作為備案重點；二是備案的具體事項應包括農地租賃合同、農地使用情況等內容。

此外，《意見》提出，鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度，并就審查監督機制、審查內容提出了要求。

《意見》提到，工商資本租賃農地應通過公開市場規范進行。陳曉華回應說，土地流轉的過程應當是市場配置資源的過程。我們鼓勵工商資本租賃農地通過公開市場規范進行，而不是以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地。

近年來，各地積極探索建立農村土地經營權流轉市場。目前，全國已建立縣鄉土地流轉服務中心1.6萬余家；其中，鄉鎮土地流轉服務中心1.5萬余家。

加強事中事后監管，確保農地農用

為切實保護農村土地資源，《意見》提出，要強化工商資本租賃農地事中事后監管，重點是確保農地農用。一是強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農化”。二是指導租地企業（組織或個人）合理使用化肥、農藥等投入品，防止出現掠奪性經營，確保耕地質量等級不下降。三是《意見》對于違法違規行為分別提出監管措施：對撂荒耕地的，可以停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼。對在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區、全國新增1000億斤糧食生產能力規范實施區違反產業規劃的，停止享受相關農業生產扶持政策。對失信租賃農地企業要通過企業信用信息公示系統向社會公示，并啟動聯合懲戒機制。對擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為，一經發現，責令限期整改，并依法追究相關責任。

陳曉華介紹，為防范工商資本租賃農地可能帶來的風險，《意見》提出了三項措施，一是工商資本租賃農地應通過公開市場規范進行。嚴禁工商資本借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地。二是指導工商資本與農戶簽訂規范的流轉合同，并明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。三是鼓勵各地建立健全租賃農地風險保障金制度，用于防范承包農戶權益受損。