自然壟斷性國有企業規制研究

摘要：對自然壟斷性國有企業的概念與范圍進行了解析，介紹了自然壟斷性國有企業存在的悖論，政府對自然壟斷行業國有企業規制的優劣勢以及我國現行對自然壟斷性企業規制的內容進行了分析，認為我國自然壟斷行業國有企業改革的三個突破口是：實現政府規制與企業管理分開;實行規制和放松規制相結合的管理思路;對自然壟斷行業國有企業實行激勵性規制。

關鍵詞：自然壟斷性行業;國有企業;政府規制

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2015.05. 016

自從國家“十二五”規劃提出“準確界定公益性和競爭性國有企業的管理職能”以來，我國關于國有企業的分類改革開始進入了公眾視野，許多專家、學者發表了不同見解和觀點。最近，據媒體披露：國資委《關于深化國企改革的指導意見》和《關于國有企業的功能定位與分類》兩份重要文件將于2015年年初公開發布，標志著關于國有企業的分類改革從理論上的終結和新的改革方案浮出水面。按照即將公布的《關于國有企業的功能定位與分類》，將國有企業分為公益性和商業類兩類，其中商業類又分為競爭性和特定功能性。

2011年4月18日，筆者在《再談國有企業改革思路》一文中指出，國有企業應該分為公益性、競爭性和自然壟斷性三類，即在“十二五”規劃提出探索實行公益性和競爭性國有企業分類管理以后，增加了自然壟斷行業一類。目前，國資委《國有企業的功能定位與分類》雖然形式上分為兩類，但實際上內容還是三類，即公益性、競爭性和特定功能類。所不同的是把自然壟斷行業表述為特定功能類，并把它和競爭類列為商業類。與筆者多年前的研究觀點和思路殊途同歸。

至于特定功能類與自然壟斷類的概念哪個更準確，不屬于本文討論研究的內容。不管怎么劃分，都是從目前國企改革的現實和實踐出發的。筆者認為，自然壟斷行業的國有企業的規制與改革亟需提上議事日程，且具有很強的現實指導意義。

一、自然壟斷性國有企業的概念與范圍

以國有資本投入在特定功能和自然資源壟斷行業進行生產經營的國有獨資、控股（絕對控股和相對控股）和合作企業。

自然壟斷性國有企業的范圍主要包括：

1.電力、石油、煤炭和地質礦產業等;

2.關系國家安全和軍工行業。如軍用航空、航天和兵器制造等;

3.基礎科學研究院（所）;

4.國家文化傳媒產業中的國有企業。如國家電視臺、廣播電臺和部分出版社、報社、雜志社和互聯網傳媒產業等;

5.鐵路、公路、機場、航運和海運、港口等公共設施行業等;

6.承擔國計民生重要商品儲備和重要戰略物資儲備的流通產業。如儲備糧、儲備棉等企業;

7.政策性金融服務業。如國有銀行和國有證券公司、國有保險公司等;

8.國家郵政和部分信息產業。如中國電信、中國移動和中國聯通等;

9.與上述行業和產業相關的國有企業。

二、自然壟斷性國有企業存在的悖論

自然壟斷性國有企業不屬于公益類國有企業的范疇。不包括國有醫院、公辦大學和供水、供氣、電網、地鐵以及城市公共交通類等純公益性國有企業。按理說，自然壟斷性國有企業天然地具備自然資源和國家信用的雙重優勢，應該義不容辭地按照現代企業制度的要求做大做強。但長久以來我國國有企業發展和改革的實踐卻證明其效率并不高，尤其是在和私有企業的競爭中不具有競爭優勢。在這種情況下，如果自然壟斷行業由國有企業包打天下，那么就與計劃經濟體制無異。雖然能夠保證全體國民的生活必需和相對公平，但我們卻不得不忍受低效率和次服務。早在1997年，英國經濟學家史蒂芬·馬丁和戴維·帕克對英國各類企業私有化的經營成效進行了研究，經過大量實證調查檢驗和綜合比較后發現：在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的效益有顯著提高;在壟斷市場上企業私有化后的平均效益并不明顯。國內外的經驗都證明，這種狀況既是自然壟斷性國有企業存在的悖論，也是經濟學理論上的次優選擇，因為找不到最優選擇。

美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格里茨認為，政府對自然壟斷問題有三種不同的解決方法。

一是政府接管某一行業的所有權，或將該行業國有化。如英國、法國的電力公司、電話公司和部分公用事業部門的國有化。如我國自然形成的大多數國有獨資和控股公司等大型國有企業，政府往往給予一定的財政補貼以維持生產經營。

二是放開私營企業經營該行業的同時對其進行管制。如美國一般采取這種做法。而我國目前的情況還是以國有壟斷為主。按照十八屆三中全會 《決定》精神重申的混合所有制改革精神，為自然壟斷行業的國有企業改革提供了新的契機，明確提出“準確界定不同國有企業的功能，在自然壟斷行業放開競爭性業務”，這樣對自然壟斷行業混合所有制企業的規制就提上了議事日程。當然，政府對企業的微觀規制是否有效，是否能夠真正代表公共利益，就成為政府規制引起爭議的要點。因此，政府無論是實施壟斷權還是授予壟斷權，都應該依據行業特點審慎決策。

三是鼓勵競爭。盡管完全競爭在自然壟斷的情況下不會出現，但有限度的競爭總是可以帶來一些好處。在20世紀70年代后期到80年代，西方國家的許多政府認為：不論競爭是否完全，總是比管理更有效率一些。但2014年諾貝爾獎經濟學得主，英國經濟學家梯若爾的規制理論研究則提出完全相反的結論。他通過對英國電力公司和市場的分析認為：市場的不完全競爭可能比壟斷更加無效。因此，自然壟斷行業國有企業存在的悖論是研究該國企改革繞不開的重要命題。時至今日，我國中石油、中石化和中海油以及中國電信、中國移動和中國聯通等大型國企的布局和設置仍然存在爭議，很多學者認為，這些大型壟斷國企之間并不存在真正的競爭。

三、自然壟斷行業國有企業規制現狀

由于自然壟斷性國有企業存在的悖論，決定了其既不同于公益性類的國有企業，由國家基本上包下來，又不同于競爭性國有企業，國家甚至可以完全退出。所以對自然壟斷性國有企業的規制顯得十分必要。

（一）政府糾正自然壟斷上具有的優勢

自然壟斷是市場失靈的表現形式之一，我國的自然壟斷行業大多數屬于特定產業，其特殊功能成為對自然壟斷性國有企業進行經濟性規制的基本依據。政府對企業的微觀規制就是為了彌補和矯正市場失靈以確保稀缺資源的有效配置。因此，政府在糾正自然壟斷上具有一定的特殊優勢。

第一，政府可以行使征稅權和禁止權，限制新企業和相關企業進入自然壟斷行業。因此，自然壟斷行業如果只有一個企業時才最有效率，其他企業的進入必然增加現有企業的生產和市場風險。

第二，政府可通過行使征稅權和處罰權，減弱或消除自然壟斷行業因競爭不足給消費者帶來的產品安全、價格和服務等方面的問題與不足，強化政府的經濟規制職能。

第三，政府還可直接行駛征稅權、禁止權和處罰權等以降低交易成本，其在組織費用等方面具有一定的交易費用優勢。

我國改革開放以來，市場機制調節范圍不斷擴大，市場失靈現象在自然壟斷行業表現尤為突出，政府規制隨之建立并對微觀經濟的運行發揮了重要效能。至少在維護壟斷、限制進入、防止國有企業利用其壟斷地位謀取超額利潤，保護公共利益方面彌補了部分市場缺陷。其主要作用有三：一是阻止了低效率非規模經濟進入自然壟斷行業，有利于提高生產的集中度和發揮資本優勢。二是在一定程度上保證了一些公用企業的產品或服務不斷供給，抑制了他們濫用經濟優勢、制定壟斷價格、實行價格歧視及差別對待，損害消費者利益的行為。三是避免了公用產品或服務價格的波動，維護了市場交易秩序。

（二）政府對自然壟斷企業的規制存在的問題

雖然現階段我國政府對自然壟斷行業國有企業的微觀規制具有明顯的優勢和作用，但也存在著不可忽視的三大問題。

第一，信息不對稱使政府對自然壟斷行業的價格監管形式化。自然壟斷行業的國有企業對其核心的技術和經濟指標及其動態信息的掌握是全面充分的。而政府管制部門對企業各種信息的了解是片面的。政府希望把企業的真實成本作為價格規制的主要依據，企業卻希望抬高經營成本獲得有利的政府定價。這種由于追求目標的差異導致的有關企業真實成本的博弈，企業往往略占上風，畢竟企業比政府更了解自己的經營狀況。因此，政府通過大量的調查、聽證、立法并通過合法渠道審批出臺的所謂“價格管制”，很可能是不準確的，甚至是徒勞的。這還不包括“官商合謀”帶來的尋租“價格”。如2014年國家發改委價格司頻出的腐敗案件，就是價格管制滋生的“伴生物”。所以，這里不僅存在價格管理的失靈，也存在價格管制的悖論。如國家在2014年11月29日到12月12日，在半個月內兩次上調石油消費稅。雖然這兩項增稅政策選擇在國際油價“十連跌”的情況下實施，并實現了增稅與降價的同步，但不能因此證明增稅（費）就是合理的。其本質在于國內消費者并沒有享有國際油價下跌帶來的全部應得好處。由此也可以得出結論：在自然壟斷行業政府的增稅行為是不會受市場制約的，政府在此間難脫變相漲價之嫌。這里涉及到對濫用權力者的規制問題。

第二，自然壟斷行業的國有企業依靠壟斷獲得的較高利潤，內部缺乏提高效率的動力，外部缺少市場競爭的壓力。在一定程度上造成了技術停滯和效益低下，包括服務產品的質次價高。目前我國的電力、能源和電信等國有企業均沒有發揮應有的積極作用。

第三，由于我國政府行政職能轉變滯后和政企不分的狀況存在，造成政府規制力度不夠。從而使有些規制政策效果不明顯。

（三）我國政府對自然壟斷性企業規制的內容

值得一提的是，我國政府規制中存在的上述問題，在發達國家的自然壟斷行業也是存在的。我們可以通過比較和借鑒，把發達國家的有效規制拿來為我所用。但結合我國目前自然壟斷行業國有企業的現狀，盡快理清政府規制的主要概念和內容，是實現政府對企業微觀規制的理論基礎。

目前，我國政府規制主要包括以下五個方面。

規制之一：對國家對投資的規制。由于自然壟斷類國有企業的邊界是相對清楚的，所以對國有獨資、控股和合作企業的投資規制必須涇渭分明，做到令行禁止。其最終目標是達到定位準確、產權清晰、公益為主、部分壟斷并徹底退出競爭性行業。

規制之二：準入條件和門檻的規制。根據自然壟斷行業的企業特點，對企業的規模、資金、貸款、準入門檻、控股與持股比例、經營準則、行規行約的責任履行、企業的設定與終止程序和特殊情形下的國有金股持股管理等內容實行規制。

規制之三：價格規制。壟斷資源和壟斷產品的定價機制和價格管制是政府價格規制的重點和難點。由于存在信息不對稱使價格失靈的情況時有發生，因此，在自然壟斷行業存在著無處不在的價格管制悖論。一方面企業效率的提高，降低了生產成本，應該體現到服務產品的質量上。但企業卻鮮有降低成本的動力和積極性，因為通過游說政府操縱定價或拿到財政補貼卻要省事的多。這種情況在轉軌期的中國非常普遍。如2014年的國際油價暴跌，本應最終體現在消費者身上，而政府卻借機提高稅費，等于是變相漲價。因此，價格規制對自然壟斷行業的國有企業是一把雙刃劍。其中，處理好政府、企業和消費者三者之間的關系，維持三者之間的平衡至為重要和緊要。

規制之四：財務規制，應按照現代企業財務制度和國家的有關政策規定嚴格執行。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出國有企業上交紅利不得低于30%的要求，只是倒逼國有企業強化管理，提高效率的宏觀指標。對于自然壟斷行業的國有企業應該根據行業特點分別確定上交紅利指標。對于承擔政策性虧損的國有企業，則需要制定財政補貼的相關規制。對于礦產等資源性國有企業還應建立稅收規制。如我國從2014年開始對煤礦企業的資源稅由原來的從量計征改為從價計征。就屬于政府對自然壟斷資源的存量規制。

規制之五：激勵性規制。對于自然壟斷行業國有企業的激勵性規制包括兩方面。一方面是實行準公務和準公務員管理，類似于公益性行業的國有企業人員管理。主要有行政職務負責制和業務人員職稱聘任制等。另一方面在混合所有制企業可給予經營者和職工持股、參股、期權等激勵行規制。

四、自然壟斷行業國有企業改革的方向

自然壟斷行業的國有企業改革既不能與公益性國有企業的準公務和準公務員管理相同，也不存在從競爭性行業徹底退出的問題。因此，按照十八屆三中全會《決定》精神，繼續實行和深化混合所有制改革將是自然壟斷行業國有企業改革的必由之路。

（一）自然壟斷行業國有企業改革主線

2014年，在國資委《關于深化國企改革的指導意見》和《關于國有企業的功能定位與分類》文件出臺以前，公益性和自然壟斷行業的國有企業管理人員薪酬改革已經拉開帷幕。中共中央曾專門召開會議，審議通過了《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》，適用該方案的企業總計72家，具體包括由國務院國資委履行出資人責任的53家央企，如中石油、中石化和中國移動等，以及其他金融、鐵路等19家央企。并且規定這些企業的負責人薪酬將削減至現有薪酬的30%，即削減后年薪不得超過60萬元。與此同時，國資委也推出了進行國有資產投資運營公司和混合所有制企業改革試點。從自然壟斷行業國有企業的分布情況看，雖然大多數都可以進行混合所有制模式改革，但對此類國有企業的經濟規制則更為重要和迫切。如果對自然壟斷行業的國有企業規制不夠或不明確，將不排除這類國有企業改革出現反復和倒退。

對于競爭性行業的國有企業，規制理論基本無效。筆者的研究思路和觀點是徹底退出，但退出的前提是區分真正的自然壟斷行業和非自然壟斷行業，退出的路徑和時間可根據行業特點和企業實際情況擇機進行，甚至一企一策。當然，有的學者對此觀點持反對意見，其主要觀點是：如果國有資本全部按照公共目標布局而不考慮收益性目標，將會對公共財產構成巨大壓力。筆者認為這種良好的主觀愿望和動機沒有任何問題。問題的實質是：不是不考慮收益性目標或不想考慮，因為沒有真正的收益型企業。即使以投資公司、投資基金的形式出現，也難確保在競爭性行業盈利。過去國有企業的改革實踐和當今國有企業的現狀都證明國有資本并沒有取得真正的收益，而有限的上交紅利主要來源于土地等資源要素租金。尤其是處于競爭性行業的國有企業，不管培養多少人才，上交多少利稅，最終的結果只有“消亡”兩個字和交了多少學費，存在了多長時間。除此而外，便沒有其他意義。不過這不屬于本文研究的內容。

（二）自然壟斷行業國有企業改革三個突破口

作為自然壟斷行業的國有企業改革，應尋求以下三個方面為突破口。

1.實現政府規制與企業管理分開

政企分開作為中國經濟改革的內容被屢次提到，但涉及到國有企業改革，最大的錯誤則在于認為政企分開就是去行政化。而對于自然壟斷行業的國有企業、政府的微觀規制實際上就是行政規制。只有打破規制者與被規制企業之間的直接利益關系，才能使政府行使的經濟性規制行之有效。

2. 實行規制和放松規制相結合的管理思路

真正區分自然壟斷（特定功能類）行業和非自然壟斷行業（競爭類）的不同，分別實行規制和放松規制相結合的管理思路。這屬于國有企業分類管理的問題。

3.對自然壟斷行業國有企業實行激勵性規制

由于我國自然壟斷行業的行業特點和社會地位決定其實行的壟斷經營在短期內無法改變，所以激勵性規制的內容需要認真研究和對待。如對管理人員實行行政職務責任制;對技術人員實行技術職稱聘任制。鼓勵區域間不同企業的競爭。實行社會契約管理制。完善各種形式的內部承包經營責任制，明確企業和職工的責、權、利關系等。

通過對自然壟斷行業國有企業的概念、范圍、存在的悖論、規制內容和改革必要性的認識和提高，可見自然壟斷行業國有企業是不可否認和不能忽視的客觀存在。盡管國資委在《關于國有企業的功能定位與分類》中把自然壟斷行業國有企業劃歸在兩類（公益類和商業類）中的商業類，且名稱為功能定位類，但這只是形式上的差異，也可以說是為了理論上的求同存異。并不影響自然壟斷行業（功能定位類）國有企業的定位、內容和包括范圍，也不影響對自然壟斷行業國有企業進行規制與改革的必要性。這正是本文研究所稱仍然采用自然壟斷類而非功能定位類的緣由。

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（編輯：韋京）