中國能源新常態新格局的建構研究

楊枝煌 易昌良

摘要：構建中國能源新常態新格局要全面推進能源管理體制改革。提出了建立適合中國的能源監管委員會、國內能源企業對外采購聯盟、推動建立亞洲能源交易中心、建立用能權許可交易體系、建立健全能源認證體系和能源法治體系等建議。徹底實現能源企業脫胎換骨改革，需要建立中國能源資本運營管理公司、加快推進現有能源企業的兼并重組與新組建專業化能源集團。構建中國能源新常態新格局還要戰略性地參與國際能源治理。

關鍵詞：中國能源新常態新格局；用能權許可交易體系；能源產業立法；組建專業化能源集團

DOI：1013939/jcnkizgsc201548003

中國作為日益龐大的經濟體，能源消費將一直是我們必須考慮的問題。2010年我國成為世界第一大經濟體后，雖然經濟增速放緩，能源消費增速放緩，但是能源消費當量越來越大。在傳統石化能源日益枯竭的情況下，必須未雨綢繆，加強各方面的戰略準備，提高能源國際治理能力，保障充足的能源供應。

一、全面推進能源管理體制改革

全面推進能源管理體制改革要從以下六個方面著手。

（一）建立適合中國的能源監管委員會

市場存在時滯或者失靈情況，政府需要在一定范圍內依法對市場進行干預。中國能源產業的管理體制應借鑒西方國家的成熟經驗，吸納能源、工程、法律、貿易等各領域專家，建設相對獨立的能源監管委員會，賦予其在能源領域獨立的行政處罰權，應積極推進價格機制實現從“政府定價”為主向“市場定價”為主的根本轉變；努力推進監管方式從“項目管理”為主向“行業管理”為主的根本轉變。

（二）建立國內能源企業對外采購聯盟

針對國內市場，要積極引入國有資本、民營資本和外資，培育市場競爭主體，完善能源市場體系建設。針對國外市場，要建立起一致對外的國際化市場機構，即盡快建立類似OPEC的聯合體或國際買家俱樂部，成立中國能源進出口聯合會，中石化、中石油、中國能源儲備中心或新重組的大型能源企業輪流擔任俱樂部主席，吸收地方煉廠或其他有意向的央企及金融機構當會員，建立對外采購、對外談判、對外簽約的一致對外機制，從根源上杜絕鐵礦石、光伏產業、鋼貿行業等悲劇，從而能夠統一對外與OPEC或其他能源出口國談判，甄別阻斷能夠破壞市場規則的進入者，體現國家意愿和企業意向。

（三）推動建立亞洲能源交易中心

能源是大宗商品，亞洲是能源消耗大戶，中國是能源消費第二大國，亞洲應該建立自己的能源交易中心，這樣才能促進買方的集體合作，提高買賣博弈主動權。中國應首先在國內建立交易中心，進而推動建立亞洲能源交易中心，從而建立健全亞洲能源合作機制，甚至可以因此打造一個打壓亞洲其他敵對勢力如日本的經濟平臺。同時，重啟中國與海灣阿拉伯國家合作委員會（以下簡稱“海合會”）的自由貿易談判，建立中國與海合會的自由貿易區，從而建立海灣石油進入中國的快速通道。另外，利用中國主導的一帶一路、亞投行、絲路基金、上合組織、金磚國家、博鰲論壇、中國國際投資貿易洽談會、中國與拉美國家論壇等場合，建立石油絲綢之路，設置國際能源議題，加強能源領域應對氣候變化以及其他國際問題的戰略運籌，推進建立起OPEC和IEA以外的能源治理體系。

（四）建立用能權許可交易體系

用能權是指在能源消費總量控制的背景下，用能單位包括個人經核定或交易取得的、允許其使用和投入生產的年度能源消費總量指標。用能權不僅是碳排放權，更是使用定量或超額能源的權利，定量用能權無償由國家分配，超額用能權則通過交易平臺有償獲得，每個單位或個人都可以通過交易平臺轉讓用能額度。

（五）建立健全能源認證體系

能源產業的資源評價、技術標準、產品檢測和認證體系，形成系統完備高效便捷的服務體系。例如，成立儲能專業技術委員會，下設儲能技術標準委員會和儲能技術檢測中心等機構；成立核能專業技術委員會，下設核能技術標準委員會和核能技術檢測中心、核能技術推廣促進中心等。

（六）建立能源法治體系

建立能源法治體系要從以下三個方面著手。

1強化能源產業法治思維

深化改革，觀念先行。改革要既要破又要立，就必須堅持法治思維，就必須用法律制度來保障。能源產業攸關中國經濟命脈，攸關一大批人的就業，攸關國際對外經貿競爭合作，亟須強化法治思維來推進可持續發展。

2科學推進能源產業立法

保證能源的持續穩定供給，規避能源風險。一方面要依靠科技進步等手段廣開能源來源；另一方面則要把能源的生產、加工、運輸、銷售、儲備法制化，建立負面清單、責任清單、權利清單，為整個能源產業鏈提供法制保障和制度激勵。有關部門要敢于立法擔當，建立具有綜合性、全局性、基礎性的綜合法律（如出臺《能源法》），同時注重專業立法（如出臺《石油法》《天然氣法》《頁巖油氣法》），使得法律的解讀與實施更加有效。要妥善處理好與《森林法》《水法》《環境保護法》《大氣污染防治法》《安全生產法》等法律的協調，并加快修訂完善所有相關法律。

3健全能源產業法治實施機制

在提高各市場主體法治思維、法律意識和契約精神的同時，關鍵的是提高法律制度的權威性，提高違法犯紀的成本，最關鍵的是提高監督懲戒力度，建立不想違法的機制，建立不敢違法的機制，建立不能違法的機制。

二、徹底實現能源企業脫胎換骨改革

徹底實現能源企業脫胎換骨改革要從以下三個方面著手。

（一）建立中國能源資本運營管理公司

抓住利潤這個牛鼻子，抓住資本這個新紐帶，特別是要根據十八屆三中全會“以管資本為主加強國有資產監管”的精神，借鑒四大國有銀行改革的四大資產管理公司，將現有《中華人民共和國企業國有資產法》修訂為《中華人民共和國國有資本法》，建立中國能源資本運營管理公司，通過控股中石化、中石油、中海油等既有能源企業和投資建設儲能公司等新企業，實現國有資本對能源產業全產業鏈的控制。最終在國家層面上，去掉國資委這個機構，建立新的國有資本運營管理委員會，做好評價、考核、監督；去掉國資委這種“管人、管事、管資產”的國資管理形式，建立類似全國社保基金，信達、華融等資產管理公司和中投、匯金投資控股公司等金融持股投資機構，管理運營資本化和證券化的國有資產。

（二）加快推進現有能源企業的兼并重組

授予中海油、中化、延長石油的全產業鏈資質，也就是建立中石化、中石油、中海油、中化、延長石油五大全能型能源企業，同時整合兵器集團的相關部門和地方煉廠，或者推動中海油與中化合并，延長石油與中國化工合并，神華集團與地方煉廠合并，加快中石油、中石化、國家電網以及上述合并后公司的改革創新，避免“兩桶油”的雙寡頭壟斷。

（三）新組建專業化能源集團

如果第二種方案還無法解決能源壟斷問題，可以進行全方位的重新洗牌，即撤銷現有的中石油、中石化、中海油等傳統石化企業，以及兵器集團、中化集團等其他擁有能源發展職能的企業，然后全盤建立專業化的能源發展集團。

1組建各類不可再生能源專業發展公司

包括建立以下四類公司。

（1）建立中國石油天然氣總公司

將中石化、中石油、中海油以及其他參與石油天然氣開發的地方國企，合并成立中國石油天然氣總公司，專門負責石油天然氣（包括頁巖油氣）的勘探、開發、提煉、貿易。

（2）建立中國煤炭煤層氣總公司

整合神華集團、中煤集團、地方煤炭企業，建立中國煤炭總公司，負責中國煤炭勘探、開發、貿易。

（3）建立中國核能總公司

核能發展過程中的安全控制非常重要，因此必須嚴格統一管理。未來，我們將大力發展核能，甚至推動核電走出去，我們應該整合現有中核、廣核等企業，建立統一的中國核能總公司。

（4）建立中國可燃冰總公司

我國天然氣水合物資源豐富，地質資源量約為102萬億立方米，即1000億噸標準煤當量，約相當于中國目前陸上石油、天然氣資源總量的1/2，青藏高原遠景資源量超過500億噸標準煤當量。中國南海海域等地區發現的“可燃冰”純度高，甲烷含量可達990%，比常規天然氣的純凈度平均高約10個百分點，可降低污染物及二氧化碳等氣體的排放。經過近20年的工作，我國“可燃冰”資源勘查已取得重大突破。為了更好地開發利用可燃冰，建議成立專業的可燃冰總公司。

2建立各類可再生能源專業發展公司

包括建立以下五類公司。

（1）建立中國水能總公司

整合中國電建、中國能建、三峽集團等能源建設企業，建立中國水能總公司，提高核心競爭力，避免惡性競爭。

（2）建立中國風能總公司

風能是清潔能源，但是如果建設不當，可能改變風向而導致氣候變化。因此，要國家層面成立風能總公司，高標準嚴要求統一規劃發展風能。

（3）建立中國太陽能總公司

仿照嫦娥計劃，建立夸父計劃，集中國內外資源聯合攻關，力爭在新中國100周年之際實現人造太陽升天和商業化運行，切實擺脫對石油、煤炭等傳統能源的依賴。同時，加快深入推廣光伏產業發展，提高家庭和工業部門的太陽能利用比重。

（4）建立中國生物質能總公司

全國各地生物質種類不同、分布分散，因此應該有一個企業能夠統籌管理運營，從而提高生物質能的開發利用水平和成效。

（5）中國地熱能總公司

地熱能是一種新的潔凈能源，在當今人們的環保意識日漸增強和能源日趨緊缺的情況下，對地熱資源的合理開發利用已越來越受到人們的青睞。利用地熱發電可以大量減排CO2，其效果比光伏、風能更好。除地熱發電外，直接利用地熱水進行建筑供暖、發展溫室農業和溫泉旅游等利用途徑也得到較快發展。地熱發電成本與常規能源接近，但卻大大低于光伏發電。地熱發電的優點不僅在于資源豐富，而且不受天氣、季節的影響，電力可穩定供應。地熱能的增長是世界經濟、政治力量（主要是油價攀升和倡導利用可再生能源的意識）與先進技術相結合的結果。中國地熱可開采資源量為每年68億立方米，所含地熱量為973萬億千焦耳。在地熱利用規模上，我國近些年來一直位居世界首位，并以每年近10%的速度穩步增長。但地熱發電卻很落后，中國地熱發電量數據自2005年開始出現為115百萬度，到2012年發電量僅為162百萬度，主要是沒有具體優惠的投融資等優惠政策促進地熱發電產業的發展。但是，經過多年的技術積累，中國已經基本形成以西藏羊八井為代表的地熱發電、以天津和西安為代表的地熱供暖、以東南沿海為代表的療養與旅游和以華北平原為代表的種植和養殖的開發利用格局。

3建立中國能源管網總公司

以國家電網為基礎，整合中石油、中石化的油氣管道部門，建立中國能源管網總公司，推動中國國內的能源互聯網建設。借鑒德國虛擬電廠計劃，真正推進電信網、廣播電視網、互聯網和電網的四網合一，整合各類中小型的光伏、風能、水力發電、生物質能、熱泵和熱電聯產等分布式設備，同時結合電熱或者電氣儲能，連接電網、熱網和氣網的設備實現能源轉換，讓家庭、建筑、車輛、工廠都通過某種方式互聯起來，以追求能源消費的最優化利益作為商業模式的推力，來增加用戶的黏合度；同時建立交易中心，實現碳排放的宏觀調控和用能權的電子化交易。

4建立中國能源儲備總公司

在戰略儲備方面，加強基礎設施建設。早日出臺《國家能源儲備法》等法律法規，確實保障政府儲備和民間儲備的依法依規運行。加快建設政府管理的儲備設施，并且達到90天標準，鼓勵有條件的企業建設儲備基地，力爭達到30天標準。同時，借力新型城鎮化進程，加大地下管網建設，加強地下管網運營管理，提高中國戰略石油儲備的透明度，為建立一個類似IEA的亞洲能源機構鋪平道路。

5建立中國儲能總公司

儲能是未來能源發展的關鍵支撐技術，貫穿了發電、輸配電、用電等多個環節。我國兩億輛燃油汽車如果要更新為新能源汽車，將需要大量儲能電池。我國對儲能產業重視不夠，而各國都出臺了相關政策支持儲能產業發展。例如，美國通過稅收減免、財政補貼、直接贈予和提供貸款等方式資助私人企業在儲能以及新能源領域的投資，2009年開始成倍增加儲能領域的基礎研究投資。德國政府為投資儲能系統的補助金最多可占30%，并為接入電網、配置數據管理系統的光伏系統儲能裝置提供低息貸款。2013年、2014年的補貼額都達到2500萬歐元。澳大利亞建立“光伏+儲能”模式，即每五個家庭就有一戶裝屋頂光伏發電系統，整個光伏發電系統裝機量已經突破4兆瓦。智利政府規定，在智利建設一座20萬千瓦火電廠要配套建設2萬千瓦儲能電站。美國與日本是最主要的儲能示范應用國家，分布占40%和39%的全球裝機容量份額。而2013年年底我國儲能項目裝機規模僅為515萬千瓦，全球則有736兆瓦。可見，我國應組建專業的儲能集團公司，加快儲能產業發展。

6建立中國能源技術總公司

我國能源產業的科研力量相對薄弱，而且分散在大學、中科院等研究機構，缺乏領軍型的創新平臺。企業的研發能力較弱，缺少像通用電氣、思科、西門子那樣的大型綜合性設備提供商。更悲哀的是發達國家為保持技術壟斷，千方百計限制技術出口。為了打破西方的技術壟斷，我們應該借助“一帶一路”的人才人口人氣紅利，吸納技術創新的規模效應，成立專業的高精尖的中國能源技術集團總公司，全面提升能源產業的技術裝備水平。一是成立研發部門，加快能源基礎研究；二是成立技術引進中心，通過招投標引進我國能源產業亟須的關鍵技術和高新材料；三是成立知識產權部門，做好專利保護、管理、轉化等工作。

三、戰略性參與國際能源治理

中國曾經一度以天朝自居，很長時間卻又獨善其身，這是我國對外關系的兩個極端。我們應該積極發聲，參與國際治理，既要消除天朝心態，更要避免無所作為；既要冷靜觀察韜光養晦，更要主動參與有所作為。

第一，先把自己的事情辦好。

第二，達則兼濟天下。中國要學會當大國，學會戰略性兼濟天下。一要繼續發揮全球最大市場的作用，二要開始發揮綜合國力的作用，三要積極利用和建設國際平臺，四要推動全球治理改革。具體到能源國際治理，要借助“一帶一路”扎實推進的奇跡，建立國際能源署和歐佩克以外的“一帶一路”能源治理體系。

一方面，建立世界能源論壇為抓手。首先團結“一帶一路”沿線各國，利用“互聯網+”和“金融+”戰略，促進分工體系優化，商業模式創新，組織機構建設，進而實現更加緊密聯系和互利共贏合作；同時仿照建立“亞投行”的做法，借鑒歐洲能源聯盟的做法，吸納聯合國等國際組織同我國發展改革委和海南省建立世界能源論壇，加快建立起新的國際能源治理結構，然后推進建立新的全球治理結構，新的國際政治經濟秩序。

另一方面，建立中國能源金融體系為支柱。一是建立中國能源投資銀行。專門扶持中國能源的生產、貿易以及技術研發，同時推進中國油企并購國外相關企業，特別是遭受低油價重創的美國頁巖油氣企業。二是建立中國能源指數。力爭在Brent指數、WTI指數之外，成為影響甚至決定世界石油價格的經濟指數。

第三，建立中國能源期貨市場。利用國際資本早日建立石油期貨充實能源儲備，建立全球能源交易中心，探路期貨業國際化、獲得國際定價權、保障中國能源安全利益。

第四，創新能源衍生產品與服務。成立原油投資基金、原油現貨ETF（交易型開放式指數基金）等能源衍生品，深化金融與原油等能源產業的融合，為投資者實現資產保值增值提供渠道；建立中國多余外匯能源投資渠道，創新外匯能源產品和服務，推進能源對外投資合作。

第五，建立全球能源信用研究評價中心。借鑒穆迪、標普、惠譽三大國際信用評級公司和中國本土的大公國際資信評估有限公司，按照全球一致性、獨立公正性、國際監管性三大原則，建立全球能源信用研究評價中心，對外客觀評估能源出口國的國家信用和能源巨擘的企業信用，對內評估國內能源企業的公司信用。同時，推動建立構建新型國家信用評級標準，參與構建新型國際信用評級體系。

第六，打造能源人民幣體系，推進人民幣國際化，使人民幣不僅成為支付貨幣，還要逐漸成為計價貨幣、結算貨幣、投資貨幣、儲備貨幣和利益分配貨幣。借鑒石油美元的經驗，加進建立能源人民幣體系。特別是全面推動油氣資源國與我方簽訂貸款換能源一攬子協議，加快在能源豐富地區建立人民幣離岸中心，發行人民幣債券，加速人民幣完全可自由兌換，積極嘗試石油交易人民幣結算，鼓勵更多企業進入國際石油金融市場，逐步建立石油金融的人民幣體系，提升人民幣在國際貨幣市場中的地位。

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