我國產糧大縣利益補償機制問題研究

辛翔飛

摘要：產糧大縣是我國核心糧食產區，是保障我國糧食安全的重要支撐力量。本文通過對我國縣域糧食生產數據的分析，評價了產糧大縣對國家糧食安全的貢獻，并在梳理和探討產糧大縣當前面臨的困難、問題以及原因的基礎上，針對構建科學合理的產糧大縣利益補償機制提出對策建議。

關鍵詞：產糧大縣；貢獻；問題；利益補償機制

DOI：1013939/jcnkizgsc201548008

為確保國家糧食安全，我國政府于2009年制定并發布了《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》，《規劃》綜合考慮糧食播種面積、產量、商品量、集中連片和水資源等因素，從吉林、黑龍江、內蒙古、遼寧、河北、山東、河南、四川、江蘇、江西、安徽、湖北、湖南13個糧食主產省（區）選出680個縣（市、區、場），從山西、浙江、福建、廣東、廣西、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏11個非糧食主產省（區、市）選出120個縣（市、區），共計800個縣（市、區、場，以下簡稱縣），作為產糧大縣進行重點建設。產糧大縣是我國核心糧食產區，是保障我國糧食安全的重要支撐力量。本文通過對我國縣域糧食生產數據的分析，評價了產糧大縣對國家糧食安全的貢獻，并在梳理和探討產糧大縣當前面臨的困難和問題以及其原因的基礎上，針對構建科學合理的產糧大縣利益補償機制提出對策建議。

一、產糧大縣對國家糧食安全的貢獻

本文根據《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》①，整理得到2003—2013年全國2000多個縣（區、市，以下簡稱縣）的糧食生產等數據，其中包括704個產糧大縣和1369個非產糧大縣②。對應全國800個產糧大縣名單，這里缺失數據的96個產糧大縣為黑龍江農墾55個農場及各省的41個區。本文通過對這704個產糧大縣和1369個非產糧大縣糧食生產數據的分析闡述產糧大縣對國家糧食安全的貢獻，即本文產糧大縣的分析數據對應的是704個產糧大縣的數據，非產糧大縣的分析數據對應的是1369個非產糧大縣的數據。

從人均糧食產量層面來看，2003年產糧大縣人均糧食產量為5140千克/人，非產糧大縣人均糧食產量為2961千克/人。2013年產糧大縣人均糧食產量增長到8248千克/人，較2003年增長了3108千克/人，增長比例達到605%；2013年非產糧大縣人均糧食產量增長到3538千克/人，較2003年增長了577千克/人，增長比例為145%。2003—2013年，產糧大縣人均糧食產量增長數量比非產糧大縣高出2531千克/人，增長幅度比非產糧大縣高出460個百分點。

從縣均糧食產量層面來看，2003年產糧大縣縣均糧食產量為333萬噸/縣，非產糧大縣縣均糧食產量為107萬噸/縣。2013年產糧大縣縣均糧食產量增長到558萬噸/縣，較2003年增長了226萬噸/縣，增長比例達到674%；2013年非產糧大縣縣均糧食產量增長到138萬噸/縣，較2003年增長了31萬噸/縣，增長比例為294%。2003—2013年，產糧大縣縣均糧食產量增長數量比非產糧大縣高出213萬噸/縣，增長幅度比非產糧大縣高出380個百分點（見表1）。

從糧食總產量層面來看，2003年產糧大縣糧食產量為234507萬噸，非產糧大縣糧食產量為146175萬噸，產糧大縣和非產糧大縣糧食產量占糧食總產量的比重分別為611%和389%。2013年產糧大縣糧食產量增長到395655萬噸，較2003年增長了158148萬噸，增長比例達到674%；2013年非產糧大縣糧食產量增長到189195萬噸，較2003年增長了43020萬噸，增長比例為294%。2013年，產糧大縣糧食產量在糧食總產量中的比重增長到675%，增長了64個百分點；而非產糧大縣糧食產量在糧食總產量中的比重下降到325%，下降了64個百分點。2003—2013年，產糧大縣糧食產量增長數量比非產糧大縣高出115128萬噸，增長幅度比非產糧大縣高出380個百分點（見表2）。

表12003—2013年產糧大縣、非產糧大縣糧食生產水平比較年份縣均糧食產量（億噸/縣）人均糧食產量（千克/人）產糧大縣非產糧大縣總樣本產糧大縣非產糧大縣總樣本20033331106818435139929613401452004406911562150628183196946815200543271174225366652320674865820064583120623597018932763507012007469311822380709303156950382200850531227253276342327065353720095090127625777649433656540472010539513412719802873467056214201155031368277381090350175677620125558138128018190135367573442013557713822803824773538257513數據來源：《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》（2004—2013）、《中國縣域統計年鑒》（2014）。

表22003—2013年產糧大縣和非產糧大縣糧食產量（單位：萬噸）年份產糧大縣非產糧大縣總樣本20032345066（6160%）1461748（3840%）380681520042864318（6441%）1582641（3559%）444695920053046360（6546%）1607088（3454%）465344820063226398（6616%）1650427（3384%）487682420073303893（6713%）1617682（3287%）492157520083557344（6793%）1679229（3207%）523657320093583573（6723%）1747127（3277%）533070020103798189（6742%）1835578（3258%）563376820113874153（6742%）1872290（3258%）574644320123912894（6742%）1891013（3258%）580390720133926549（6748%）1891946（3252%）5818494數據來源：《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》（2004—2013）、《中國縣域統計年鑒》（2014）。

注：括號內為產糧大縣和非產糧大縣的糧食產量在糧食總產量中的份額。

可以看到，產糧大縣糧食產量增長的絕對量和增長速度均明顯高于非產糧大縣，而且產糧大縣是2004年以來我國糧食產量取得“十一連增”的主要支撐力量。2003—2013年，樣本縣糧食總產量增長2011680，增長比例達到528%；其中，產糧大縣在糧食增產中的貢獻達到786%，非產糧大縣在糧食增產中的貢獻達到214%，也就是說，糧食總產量增長的528%，這其中有415%來自于產糧大縣，僅113%來自于非產糧大縣。此外，從提供商品糧的角度來看，2013年產糧大縣當年人口總計為475904萬人，按全國居民人均消費糧食1487千克/人計算，扣除域內居民糧食消費總量70767萬噸，產糧大縣向社會提供商品糧321361萬噸。產糧大縣在國家糧食安全中的支撐地位更加突出。

二、產糧大縣面臨的問題及其原因

本部分主要從產糧大縣面臨的問題及原因兩方面加以闡述。

（一）面臨的問題

產糧大縣面臨的問題主要有兩方面。

1“產糧大縣，財政窮縣”的矛盾仍然突出

2013年，產糧大縣人均財政收入為18504元/人，非產糧大縣人均財政收入為25972元/人，產糧大縣比非產糧大縣低7468元/人，低288%；產糧大縣人均財政支出為41629元/人，非產糧大縣人均財政支出為57440元/人，產糧大縣比非產糧大縣低15811元，低275%。從差距的變動趨勢來看，2003年產糧大縣人均財政收入與非產糧大縣人均財政收入的差距為1191元/人，2013年這一差距擴大到7468元/人；2003年產糧大縣人均財政支出與非產糧大縣人均財政支出的差距為249元/人，2013年這一差距擴大為15811元/人。在2003—2013年11年的時間里，產糧大縣與非產糧大縣在人均財政收入和人均財政支出上的差距都擴大了5倍以上。見表3。

表32003—2013年產糧大縣、非產糧大縣財政收入水平比較年份人均財政收入（元/人）人均財政支出（元/人）產糧大縣非產糧大縣總樣本產糧大縣非產糧大縣總樣本2003226893459928842479717282360809201090402143315118326245111340846295633201111950818267515282630266242258936591920121468962170581840233738325025284419342013185035259718224624416288574396500099數據來源：《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》（2004—2013）、《中國縣域統計年鑒》（2014）。

注：財政收入和財政支出分別指地方公共財政收入和地方公共財政支出。

2產糧大縣利益持續流失

在計劃經濟時期，國家對糧食實行低價統購，產糧大縣做出了巨大的利益犧牲。在糧價日趨市場化的今天，雖然農業生產資料價格不斷上漲，但由于面臨國際糧價明顯低于國內糧價的壓力，國內糧食生產收益偏低，因而產糧大縣在商品糧調出過程中，國家給予的轉移支付和糧食補貼、地方政府投入的財力支持，以及農民付出的生產成本也有相當一部分隨之流失，這使地方政府和種糧農民的利益受到損失。鄧蒙芝（2014）根據對河南滑縣的調研情況算了一筆賬，河南滑縣2012年糧食產量1378萬噸，用于糧食生產投入的各類資金69億元，每噸糧食含有補貼資金5040元，這就意味著每調出一噸糧食就有5040元補貼資金貢獻給了調入地。齊海山和郭翔（2014）通過對吉林省糧食生產的調研分析指出，產糧大縣每年對糧食生產的大量投入主要用于農業基礎設施建設、農業生產補貼、農業要素補貼等，這些投入最終物化并分攤到糧食產品中，并隨著商品糧的調出而逐年外流，但這些投入卻未被計入糧食生產成本中，實際造成落后地區補貼發達地區的局面。

（二）原因分析

存在上述問題的主要原因：一是產糧大縣需要集中耕地資源、財力資源和勞動力資源發展糧食生產。一方面造成了發展非糧農作物和發展第二、三產業的機會成本損失，使地方財政收入缺乏效益好的財源；另一方面，地方政府又因發展糧食生產付出更多財力，從而導致“產糧大縣、財政窮縣”成為普遍現象。二是非產糧大縣可集中土地、人力、財力等資源發展經濟效益高的非糧作物和第二、三產業，地方財政增收渠道多，因而其與產糧大縣在人均財政收入和人均財政支出上的差距持續擴大。三是國家對產糧大縣的轉移支付和獎補力度仍然與其發展糧食生產的貢獻與付出不匹配，特別是對產糧大縣的利益補償機制不夠完善。

三、構建科學合理的產糧大縣利益補償機制產糧大縣糧食生產發展狀況攸關我國糧食安全全局。由于農民種糧效益低，產糧大縣政府發展糧食生產不但不能增加地方財政收入，而且還會因此增加財政支出，這在不同程度上影響了農民種糧和地方政府抓糧的積極性。近些年來，一些產糧大縣的人均糧食產量已下降到全國人均水平以下。2013年，浙江、廣東、廣西、重慶、貴州、陜西六省產糧大縣人均糧食產量分別為3997千克/人、3454千克/人、3885千克/人、4331千克/人、3995千克/人、4273千克/人，低于當年全國平均水平4435千克/人。實現產糧大縣糧食生產的持續健康發展的核心在于利益調節，必須著眼國家糧食安全全局，認真總結已有實踐的經驗，正視產糧大縣利益調節中存在的問題，加快構建科學合理的產糧大縣利益補償機制，充分保護和調動產糧大縣農民和政府發展糧食生產的積極性，實現國家糧食長期安全才能有可靠的保障。

（一）堅持公平合理的利益補償原則

所謂公平合理，即是保證產糧大縣不因集中土地、財力、人力、物力發展糧食生產而吃虧，保證農民在以同樣的資源投入和勞動付出條件下不因生產糧食而比經營其他產業收入減少。在這一總原則下，對產糧大縣縣級財政的補償目標應是通過綜合補償，使產糧大縣的人均財政收入達到非產糧大縣平均水平，能夠基本彌補其發展糧食生產而造成的機會成本的損失，滿足其發展社會事業和改善民生的基本需求。同時，要把種糧農民作為糧食生產利益補償的重點對象。農民是糧食生產的具體實踐者，產糧大縣糧食生產能力能否保持穩定和提高，最終還取決于農民種糧積極性的高低；而在作物種植品種選擇和各種生產要素投入日趨市場化的形勢下，農民種糧積極性的高低在更大程度上取決于種糧收益的多少。對種糧農民的補償目標應是，在同等人力、物力和土地等資源投入條件下，糧食種植不比其他作物生產收入有明顯差距，靠適度規模糧食生產獲取收入能夠過上小康生活。此外，糧食主銷區是國家糧食安全戰略的受益者，按照公平、合理的原則，糧食主銷區政府應同主產區政府共同承擔實現國家糧食安全戰略的責任與義務。當然，實現上述公平合理的利益補償目標需要一個過程，需要國家經濟發展水平的整體提高和國家財力的不斷增強。國家應把堅持公平合理作為構建糧食生產利益補償機制的宏觀政策取向，并努力縮短實現上述目標的進程，以更好地發揮產糧大縣在實現國家糧食安全戰略中的中堅支撐作用。

（二）完善中央財政補貼機制

中央財政應加大對產糧大縣的轉移支付和獎補力度，并將其與糧食種植面積、糧食產量、糧食輸出量之間的聯系機制化，使產糧大縣政府對糧食生產的發展有充滿希望的預期。對產糧大縣農民種糧的各種補貼及動態調整也應使之機制化，讓農民對通過種糧能夠獲得的補貼和收入心中有數，進而使其能夠對從事糧食生產保持穩定的意愿和長期的布局。同時，對農民種糧的利益補償機制還應有利于鼓勵農民穩定糧食種植面積、應用增產穩產技術、發展適度規模經營、參與農業保險等。其一，穩定糧食種植面積是穩定糧食生產能力的前提，而今后隨著農業內部產業結構的不斷調整，穩定糧食種植面積的壓力必然越來越大。因此，對農民種糧的利益補償機制應加大穩定糧食種植面積的力度。其二，產糧大縣在多年連續增產的基礎上，今后要繼續挖掘糧食增產潛力，關鍵在于通過增強科技支撐能力進一步提高單產。因此，應進一步加大對種糧農民應用新技術、新成果的補貼范圍和標準。其三，絕大多數產糧大縣，農業種植主要以糧食作物為主，而農戶僅靠自家不多的承包地種糧，其收入無法滿足家庭開支需要，因而青壯年勞動力外出務工的比例要高于非產糧大縣。因此，國家應加大對產糧大縣種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體的支持力度，而且既應包括對土地流入方的支持，也應包括對土地流出方的鼓勵，以促進土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體流轉，加快適度規模經營發展。其四，糧食生產易受自然災害影響，絕大多數產糧大縣一旦遇到不可抗拒的自然災害，種糧農民就會因嚴重減產而大幅減收。特別是實行規模經營的種糧大戶，一旦出現大面積的糧食絕產絕收，就可能受到災難性的打擊。因此，國家應提高對產糧大縣保費補貼標準，實現糧食作物入保全覆蓋，保證理賠標準能彌補種糧農民因自然災害而遭受到的大部分損失，具有盡快恢復生產的能力；同時，取消產糧大縣地方政府承擔的保險補貼部分。

（三）完善糧食主銷區補償機制

一是建議國家根據財力狀況對糧食主銷區進行分類，對財力狀況較好的地區，可由其地方政府全部或部分承擔現由中央財政支付給種糧農民的各種補貼，并將中央財政調減下的這部分資金用于扶持產糧大縣發展糧食生產。二是由國家按照“誰受益誰補償”的原則，明確糧食主銷區應承擔的利益補償義務，并建立與糧食需求量相聯系的動態調整機制。糧食主銷區所承擔的糧食利益補償資金，納入國家糧食利益補償基金進行統一管理和分配。

（四）進一步加大對產糧大縣農業基礎條件建設的投入力度

近年來，雖然國家逐步加大了對農業基礎設施的投入，我國農業生產條件有了很大提升，但仍然比較薄弱。可以預見，在今后較長的一段時間內，即使國家通過加大轉移支付力度等綜合補償措施使產糧大縣人均財政收入達到全國平均水平，絕大多數產糧大縣的財力仍將無法滿足糧食生產發展所需要的農業基礎條件建設資金需求。因而，國家財政應繼續加大這方面的投入，支持產糧大縣加強農田水利建設，開展高產創建活動，改造中低產田，推廣節水灌溉技術等，使產糧大縣能夠保持糧食生產能力的穩定和提高。

（五）進一步加大對產糧大縣發展第二、三產業的支持力度

近幾年來，許多產糧大縣在抓糧食生產的同時，大力發展第二、三產業，并取得了一定成效；但是，由于缺乏相應的財力支持，第二、三產業發展的速度還不夠快，對本級財政的貢獻甚微。國家應加大對產糧大縣發展第二、三產業的支持，幫助其實現第一、二、三產業融合發展，特別是應支持產糧大縣利用糧食生產的優勢，延長產業鏈，發展糧食深加工，提高糧食附加值，增強自身造血功能，進而增強自身發展糧食生產的財政支持能力。

（六）加快對產糧大縣利益補償的法制化建設

目前，我國農業扶持政策的法制化建設相對滯后。從國家到地方，在實施農業扶持政策方面，都不同程度地存在著扶持政策體系不完備、扶持選項和扶持投入彈性大、硬性約束不強、政策執行不夠到位的現象。應該說，經過近十多年來的實踐和探索，我國在農業扶持政策方面積累了豐富經驗，總體上已經具備了使之法制化的條件。因此，國家應在認真總結經驗的基礎上，加快其法制化建設進程，把涉及糧食及整個農業扶持政策的主要方面，諸如國家和地方各級財政惠糧、惠農投入占國內生產總值或占財政支出的比重、惠糧惠農項目的范圍、對產糧大縣的利益補償機制、違反相關法律法規應承擔的責任等用法律的形式確定下來，切實提高實施糧食及整個農業扶持政策的剛性約束力，為確保國家糧食長期安全提供應有的法律保障。

注釋：

①《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》從2013年開始更名為《中國縣域統計年鑒》。

②《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》和《中國縣域統計年鑒》中，2003—2013年歷年包含的產糧大縣數量都為704個；但由于部分縣在有的年份存在數據缺失，以及縣行政區劃單位的合并和拆分等因素，非產糧大縣樣本數量在不同年份會略有差異。為了保證縣均指標和人均指標的可比性，本文在相關數據的分析中，僅保留了在2003—2013年統計數據均不缺失的縣，樣本量為1369個。

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