北京市城中村改造村民可持續(xù)生計(jì)保障研究

張春明 王樹(shù)靜 周畢文

[摘要]通過(guò)對(duì)北京重點(diǎn)城中村進(jìn)行實(shí)地訪(fǎng)談?wù){(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前補(bǔ)償機(jī)制存在補(bǔ)償方式較為單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，并總結(jié)發(fā)現(xiàn)北京市城中村改造后村民可持續(xù)生計(jì)面臨挑戰(zhàn)。最后從可持續(xù)權(quán)利價(jià)值、可持續(xù)保障內(nèi)容以及相關(guān)利益者權(quán)責(zé)三個(gè)角度提出可持續(xù)生計(jì)保障的建議。

[關(guān)鍵詞]城中村改造；可持續(xù)生計(jì)；北京

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.142

1北京市城中村的形成

北京城中村的形成與城市的拓展、開(kāi)發(fā)商選擇式征地開(kāi)發(fā)以及巨大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)有著密切的關(guān)系：第一，新中國(guó)成立以后北京市以“攤大餅”式的發(fā)展模式不斷將城區(qū)范圍向周邊城郊進(jìn)行蔓延，由于城市規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性，建設(shè)布局過(guò)于分散，致使在新開(kāi)發(fā)區(qū)中遺留很多空白，孕育了大量的城郊村落。第二，基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，開(kāi)發(fā)商大多不愿意征收拆遷量大、農(nóng)轉(zhuǎn)非人口多的地段，常年以來(lái)，開(kāi)發(fā)商選擇跳過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)，在高樓林立的商業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，農(nóng)民的宅基地被遺留下來(lái)，形成城中村。第三，由于“城中村”要不就是地理位置優(yōu)越（毗鄰各大CBD經(jīng)濟(jì)商圈），要不就是地處城郊、租房成本廉價(jià)，這些優(yōu)越的條件成為各類(lèi)租客們的首選，從而促使人流向“城中村”中云集。多種原因促使城中村現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。

2北京市城中村現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制面臨問(wèn)題

通過(guò)對(duì)肖家河村委會(huì)、石景山文化中心工程部、榆樹(shù)莊村委會(huì)、玉淵潭鄉(xiāng)農(nóng)工商公司及其有關(guān)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)等進(jìn)行實(shí)地訪(fǎng)談，并通過(guò)第三方獲得了大量的拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)資料，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前補(bǔ)償機(jī)制存在補(bǔ)償方式較為單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。

2.1補(bǔ)償方式單一

北京市城中村改造普遍采用的主要有兩種方式：其一是傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換根據(jù)村民意愿二選一，其二是貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的結(jié)核型補(bǔ)償。現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制補(bǔ)償方式單一，實(shí)際上是一次性買(mǎi)斷，將具有保障性質(zhì)的土地（宅基地）轉(zhuǎn)換為貨幣或是住房，關(guān)于集體產(chǎn)業(yè)、村民就業(yè)以及社會(huì)保障等關(guān)于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)涉及甚少，因此，這種單一的補(bǔ)償機(jī)制缺乏對(duì)村民未來(lái)生計(jì)的考慮。不能忽視的是，部分地區(qū)根據(jù)本地的情況，采取了一些創(chuàng)新措施來(lái)支持村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，即使這些措施并未被明確歸為補(bǔ)償方式。如孫河鄉(xiāng)將所有改造涉及的村民轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工，并全部歸入城市社保體系；高李莊、夏家胡同、七里渠、鞏華城區(qū)以及周莊子均為集體經(jīng)濟(jì)預(yù)留了產(chǎn)業(yè)用地；高麗莊以及白盆窯均為獨(dú)生子女家庭提供貨幣補(bǔ)助；肖家河以及北安河村提供裝修補(bǔ)助；白盆窯甚至還提供了交通補(bǔ)助。這些創(chuàng)新的舉措為單一的補(bǔ)償提供了多元化、多方位的補(bǔ)充，雖然不夠成熟也缺乏系統(tǒng)性，但為完善城中村改造的補(bǔ)償機(jī)制提供了新思路。

2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

即使采取的是相同的補(bǔ)償安置方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在時(shí)間和空間上都有一定的差異，主要體現(xiàn)在同一地區(qū)改造時(shí)間不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異很大；不同地區(qū)改造時(shí)間相同的情況下，差異也很明顯，一般是靠近市中心的地段補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯高于位置比較偏遠(yuǎn)的地方。比如，肖家河與安河北村都是屬于海淀，前者早于后者兩年進(jìn)行改造，從貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)來(lái)看，肖家河是安河北村的兩倍多（肖家河24000元/m2，安河北村11000元/m2），但安置房的回購(gòu)價(jià)安河北村比肖家河還高出460元/m2，以100m2的有效面積來(lái)看，僅這兩項(xiàng)就差了將近140萬(wàn)元。

因這種差異產(chǎn)生的不公平極易觸發(fā)拆遷糾紛、“釘子戶(hù)”、拆遷上訪(fǎng)等社會(huì)動(dòng)蕩因素。在走訪(fǎng)玉淵潭鄉(xiāng)時(shí)了解到，20世紀(jì)90年代改造的城中村，當(dāng)時(shí)采取的是公房安置，村民實(shí)行承租，允許購(gòu)買(mǎi)，但是由于意識(shí)不足仍有10%～20%的村民沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)，至今這群人的房子是無(wú)產(chǎn)權(quán)房，無(wú)法上市交易、轉(zhuǎn)讓。當(dāng)時(shí)采取就業(yè)安置，20多年過(guò)去了，安置的工廠(chǎng)大部分已經(jīng)倒閉，被安置的居民就淪為了下崗工人。就算安置的公司健在，由于農(nóng)齡不計(jì)入工齡的原因，這部分較早“洗腳上樓”的居民的退休養(yǎng)老金非常低，生活得不到應(yīng)有的保障。因?yàn)檫@些問(wèn)題，再加上現(xiàn)在拆遷改造的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和他們當(dāng)年天差地別，致使這部分群體心理極度不平衡，到如今還有很大一部分會(huì)吵著去上訪(fǎng)維權(quán)。

3改造后村民可持續(xù)生計(jì)面臨挑戰(zhàn)

運(yùn)用DFID理論對(duì)北京市城中村改造村民現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，對(duì)海淀區(qū)三個(gè)已改城中村（北京海淀玉淵潭鄉(xiāng)、恩濟(jì)里居委會(huì)、前沙澗村）120戶(hù)村民（居民）進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)肖家河、榆樹(shù)莊村等的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了實(shí)地訪(fǎng)談，通過(guò)問(wèn)卷數(shù)據(jù)分析、對(duì)比分析、定性與定量相結(jié)合等方法對(duì)城中村改造現(xiàn)狀進(jìn)行分析得出改造后村民可持續(xù)生計(jì)面臨挑戰(zhàn)。

“城中村”改造的實(shí)質(zhì)應(yīng)該體現(xiàn)為三個(gè)換取，即“土地?fù)Q取生存、土地?fù)Q取保障、土地?fù)Q取發(fā)展”，改造后的村民生存不成問(wèn)題，但是長(zhǎng)期保障與后續(xù)發(fā)展確實(shí)讓人堪憂(yōu)。個(gè)人轉(zhuǎn)型、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化價(jià)值觀(guān)轉(zhuǎn)型，這些變化構(gòu)成了制約改造后村民生存發(fā)展的環(huán)境背景，成為村民脆弱性的源頭所在。

村民的生計(jì)資本受到不同程度的沖擊，隨著土地的失去，自給自足的“農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)”遭到破壞，散戶(hù)出租經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性不足以成為支撐村民后續(xù)發(fā)展，村民的物質(zhì)資本和自然資本遭到了削弱；受教育程度普遍偏低，又缺乏在就業(yè)市場(chǎng)立足的一技之長(zhǎng)，理財(cái)意識(shí)的不足，這些都是村民人力資本無(wú)法適應(yīng)新環(huán)境的表現(xiàn)；改造提升了村民的收入水平，收入結(jié)構(gòu)卻缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)動(dòng)力，而且城市化高生活成本均成為資金資本不穩(wěn)定的源頭；集體感的弱化，集體福利的降低以及就業(yè)市場(chǎng)的不認(rèn)可極大地沖擊了村民的社會(huì)資本。

生計(jì)資本的不同程度的沖擊使得原來(lái)因“脆弱性”環(huán)境變形的生計(jì)五邊形再次縮小（見(jiàn)下圖），極大地影響了村民的后續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的補(bǔ)償制度，不論是貨幣補(bǔ)償還是結(jié)合型補(bǔ)償只能在短期內(nèi)應(yīng)對(duì)該情況，而不能長(zhǎng)久的給予村民各方面的支援。

基于DFID北京城中村村民生存現(xiàn)狀圖

4城中村改造村民可持續(xù)發(fā)展建議

相對(duì)單一的貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換或是結(jié)合型補(bǔ)償，多元化的可持續(xù)生計(jì)保障更能兼顧被改村民當(dāng)前生活與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，它包括可持續(xù)權(quán)利價(jià)值、可持續(xù)保障內(nèi)容以及相關(guān)利益者權(quán)責(zé)三個(gè)部分，三者互為前提，缺一不可。

4.1權(quán)利價(jià)值構(gòu)成角度

從權(quán)利價(jià)值的構(gòu)成來(lái)看，可持續(xù)權(quán)利價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)涵蓋歷史權(quán)利價(jià)值補(bǔ)償、現(xiàn)實(shí)權(quán)利價(jià)值補(bǔ)償、長(zhǎng)遠(yuǎn)權(quán)利價(jià)值補(bǔ)償三個(gè)部分，其中歷史價(jià)值部分強(qiáng)調(diào)村民的情感訴求，可通過(guò)采用原地回遷的方式保留原始村落的結(jié)構(gòu)完整；現(xiàn)實(shí)價(jià)值反映的是村民因改造引發(fā)的各項(xiàng)需求，主要以貨幣補(bǔ)償和房屋安置補(bǔ)償?shù)男问襟w現(xiàn)；長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值應(yīng)關(guān)注村民未來(lái)的發(fā)展，可通過(guò)合理分配土地增值收益以及完善社保體系進(jìn)行補(bǔ)償。

4.2可持續(xù)保障內(nèi)容角度

從可持續(xù)保障內(nèi)容來(lái)看，它是一種“貨幣補(bǔ)償+就業(yè)補(bǔ)償+留地安置補(bǔ)償+社會(huì)保障”四位一體的長(zhǎng)效保障機(jī)制，其中貨幣補(bǔ)償是前提，但不提倡一次性支付，建議采用結(jié)合型補(bǔ)償或是逐年貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑥浹a(bǔ)的是自然資本及社會(huì)資本的損失；就業(yè)補(bǔ)償以及留地安置補(bǔ)償是重點(diǎn)，補(bǔ)償?shù)氖琴Y金資本的不足，但就業(yè)補(bǔ)償不等同于就業(yè)安置，而是通過(guò)就業(yè)扶持政策、就業(yè)培訓(xùn)等提高村民就業(yè)能力，從而起到提高村民人力資本的作用；而社會(huì)保障是關(guān)鍵，讓村民老有所依、病有所醫(yī)、生活有保障，社會(huì)資本得到提升。

4.3相關(guān)利益者全責(zé)角度

從相關(guān)利益者權(quán)責(zé)來(lái)看，政府的角色應(yīng)該定位為政策的制定者、改造過(guò)程的監(jiān)督者、利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者，為順利推進(jìn)城中村改造的提供各項(xiàng)服務(wù)；村集體若具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理水平應(yīng)該爭(zhēng)當(dāng)城中村改造的主導(dǎo)者，做好談判人、宣傳者、協(xié)調(diào)者，妥善處理好集體資產(chǎn)，此外還要有效地推動(dòng)“村轉(zhuǎn)居”，建設(shè)文明社區(qū)；開(kāi)發(fā)商要當(dāng)有良心、有責(zé)任心的社會(huì)投資者，不但要做到不壓榨村民、村集體的利益，而且還要為村民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，村集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的幫助；村民要強(qiáng)調(diào)主人翁意識(shí)，積極了解并參與到城中村改造的各項(xiàng)決策中，還要強(qiáng)調(diào)自身生計(jì)資本的積累和提高，為未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展儲(chǔ)備資源。

總之，村民可持續(xù)生計(jì)保障為村民長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展提供政策、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)支持的一種理想模式，是對(duì)村民補(bǔ)償機(jī)制的完善和升級(jí)。保障也是一種補(bǔ)償，從補(bǔ)償?shù)姆秶鷣?lái)看，可持續(xù)生計(jì)保障（簡(jiǎn)稱(chēng)“保障”）更為全面，除了現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制（簡(jiǎn)稱(chēng)“補(bǔ)償”）考慮的“給錢(qián)”和“給房”外，還保障了村民的就業(yè)、社會(huì)保障以及集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；從權(quán)利價(jià)值上來(lái)看，“保障”是歷史價(jià)值、現(xiàn)實(shí)價(jià)值以及長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的綜合體，而“補(bǔ)償”鮮少考慮村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，也就是未來(lái)的生計(jì)；從生計(jì)資本上來(lái)看，“保障”對(duì)村民五種資本分別給予了不同程度的支持，而“補(bǔ)償”僅關(guān)注了自然資本、物質(zhì)資本以及資金資本。綜上所述，可持續(xù)生計(jì)保障比現(xiàn)行的補(bǔ)償機(jī)制更能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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[基金項(xiàng)目]本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13shb014）。