機關事業單位養老保險制度改革的財政壓力測試

陳開思 王曉宇

[摘要]養老保險關系著人民生活的穩定和我國經濟的發展。2015年，國務院決定破除機關事業單位和企業基本養老保險制度上的雙軌制。在我國人口老齡化的背景下，養老保險支出給我國帶來越來越大的財政壓力，長期下去，會嚴重影響我國養老保險制度的健康發展。本文借助歷史數據，對此次改革進行財政壓力測試，分析得出，此次改革從長遠看是減輕財政壓力的，從而有利于我國養老保險的健康穩定發展，進而為我國的此次養老體制的改革提供理論支持。

[關鍵詞]機關事業單位；養老保險；制度改革；財政壓力

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.160

1研究背景

2015年1月14日，中華人民共和國國務院以國發〔2015〕2號發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（下文簡稱為《決定》）。《決定》規定，基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費的比例為本單位工資總額的20%，進入統籌賬戶，實行現收現付制。個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣，進入個人賬戶，實行積累制。

此項決定的頒布，意味著機關事業單位基本養老保險與企業養老保險制度實現一致，在我國延續了數十年的養老保險制度上的“雙規制”就此解體。從而消除了養老保險制度上和分配上的不公平現象，掃清了限制企事業單位之間人員流動的制度障礙。

除了上文提到的基本養老保險，《決定》中還提到：機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，工作人員退休后，按月領取職業年金待遇。

作為我國養老保險領域的一項重要改革，此項決定觸動了社會各個方面的經濟利益，本文從國家的角度來進行分析。此次改革的模式，除卻基本養老保險外，我國開始建立職業年金，職業年金的建立，勢必會增加我國的財政壓力支出，改革后的基本養老賬戶和職業年金之和，對我國財政壓力，相較于改革前究竟是增大還是縮小？職業年金的建立是否會再次加劇社會分配的不公平性。本文就此次改革對我國財政壓力的影響做出測算和預測，并提出建議。

2改革對我國財政造成的壓力測算模型

2.1改革前后機關事業單位養老保險費用資金結構對比

改革前，我國機關事業單位工作人員的養老制度采用國家統包，個人不用繳納養老保險費用，由財政在退休時統一發放。改革后，由單位和個人按規定比例繳納。通過比較，我們可以得出，改革前，由我國財政承擔機關事業單位所有的養老壓力。改革后，財政承擔的壓力由兩部分構成，即統籌賬戶和職業年金賬戶。

2.2轉軌形成的轉軌成本

改革前，我國養老保險實行現收現付制，當期繳納的保險費用來支付當期所需支付的退休金。改革后，我國將采取部分積累制，統籌賬戶實行現收現付制、個人賬戶實行積累制。然而，在體制進行轉軌時，上一代已經退休的人并沒有形成個人賬戶，如果直接進行制度上的合并，上一代人的養老權益將不能完全得到實現，我們將這部分隱性的養老債務稱之為轉軌成本。具體來說，此次改革中，養老金的計發辦法分為三種，改革前已經退休的（下稱“老人”），改革前參加工作改革后退休的（下稱“中人”），改革后參加工作的（下稱“新人”）。

由于“老人”和“中人”改革前參加的是舊的養老保險制度，采用的是現收現付制，沒有形成個人賬戶積累，如果改革后實行部分積累制，個人賬戶將會蘊含隱形負債，政府的財政對此應有兜底義務，因此，因改革所造成的轉軌成本也必須計算在財政壓力里。針對新老體制改革的具體過渡方案，此次《決定》中并沒有提及，本文轉軌成本的測算原理將采用《機關事業單位養老保險制度轉軌的財政壓力分析》（盧馳文，2007）中針對“老人”財政壓力分析后，采用的“老人老待遇”方法進行測算，即由社保機構承擔已離退休職工的養老費用，財政所承擔的養老金支付額等于現在企業職工的退休金額標準和改革前機關事業單位的待遇之差。

2.3財政壓力測試模型

通過上文對機關事業單位的養老金來源結構的分析，可以計算出改革前后財政所負擔的費用，進而進行比較，得出此次改革的財政壓力變化。

首先，設轉軌前我國財政對機關事業單位的養老費支出F1。轉軌后，我國財政向基本社會統籌賬戶繳費為F2，其中機關事業單位平均工資額為W1，單位向統籌賬戶的繳費率為m1，機關事業單位在職職工數量為N1，則F2=N1×W1×m1。我國財政向職業年金賬戶繳費為F3，其中機關事業單位向職業年金的繳費率為m2，則F3=N1×W1×m2。轉軌所造成的轉軌成本為D1，我國機關事業單位離退休職工人數為N2，企業養老保險年人均退休金為P1，機關事業單位年人均退休金為P2，則D1=N2×P2-N2×P1。此次改革后，我國財政承受的壓力為AF，則AF=F2+F3+D1。設我國財政承受的壓力變化為ΔF，則財政壓力變化為ΔF=AF-F1=（F2+F3+D1）-F=（N1×W1×m1+N1×W1×m2+N2×P2-N2×P1）-F1=N1×W1×（m1+m2）+N2×（P2-P1）-F1

可見，財政向基本統籌賬戶和職業年金賬戶的繳費率越高，改革后的財政壓力越大。機關事業單位與企業職工的養老待遇水平越高，會導致改革時的轉軌成本越高，這同樣會導致改革后的財政壓力越大。

3財政壓力測算

3.1原有模式下財政壓力預測模型

以1999—2012年的數據進行實例測算，來預測兩種模式下機關事業單位養老保險對財政的壓力。

首先，通過SPSS19對機關事業單位的養老費用支出總額F1與年份Y做線性回歸，來判斷兩者之間的關系。由于只有一個因變量和自變量，考慮用一元線性回歸。定義年份Y和機關事業單位的養老費用支出總額F1分別為自變量和因變量。二者的回歸分析如下：

F1=193.016×Y-385657.610（1）

R2=0.966F=375.543

從檢驗結果來看，模型的模擬效果比較好，年份Y與F1在1%的顯著性水平下，顯著正相關，二者具有高度的相關性。我們可以依據上式來測算出在原來的保險繳費模式下，財政每年需承擔的費用，將在下一節進行預測。

3.2改革后財政壓力預測模型

由于改革后財政壓力為AF=F2+F3+D1=N1×W1×（m1+m2）+N2×（P2-P1），由于N2為機關事業單位改革時的離退休人數，這部分人數與其余部分有著不同的變化趨勢，這部分人數會隨著時間的推移減少直至為0，政府因隱性負債所造成的轉軌壓力也將會逐漸減少為0，下文針對N2將會使用生命表進行單獨預測。在此，我們將AF分為三部分進行預測，分別為[N1×W1×（m1+m2）]與年份Y，（P2-P1）與年份Y，N2與年份Y，其中，設TF=N1×W1×（m1+m2），P=（P2-P1）。

通過SPSS19對TF和P分別對年份做線性回歸，通過歷史數據來預測使用改革后的資金來源后，機關事業單位的養老保險費用將會對財政的壓力。由于這兩個式子都只有一個因變量和自變量，考慮用一元線性回歸。定義年份Y為自變量，TF和P分別為因變量。二者的回歸分析見表1。

表1回歸結果匯總

項目TFP

截項距0.000***（-30.844）0.001***（-4.542）

Y0.000***（30.958）0.001***（4.617）

調整R20.9870.610

F值958.39721.316

F值顯著性水平0.0000.001***注：括號內的值為t值，“*”、“**”和“***”分別表示10%、5%和1%的顯著性水平（雙側）。

TF=122.734×Y-245239.110（2）

P=825.422×Y-1628593.203（3）

從檢驗結果來看這兩個模型的模擬效果都比較好，顯著正相關。說明隨著年份的增加，財政向基本統籌賬戶和職業年金的投入資金和機關事業單位與企業的養老金待遇差都將變大。

4財政壓力的預測和分析

首先對N2進行分析，N2表示改革時，機關事業單位的離退休人數。轉軌時，政府對現有已退休的職工具有隱性負債，但隨著時間的推移，這部分的人數會逐漸減少，現使用生命表對其存活的人數進行預測。設在（x）歲存活的人數為lx，在未來一年內死亡的人數為dx，則在（x+1）歲仍存活的人數為lx+1，則lx+1=lx-dx，dx=lx×qx。本文運用中國人壽保險業經驗生命表（2000—2003）養老金業務（男）進行測算。

改革前后財政壓力變化值ΔF（2015—2050年）圖

對上述結果進行分析，可以看出改革后的第一年的財政壓力是增大的。但隨著時間的推移，兩者的財政壓力差是逐年下降的，到2030年已經基本持平，并且隨時間推移，兩者的變化值變為負值，其絕對值越來越大，這說明，改革后的制度是可以減輕財政壓力的。

通過表2和上圖數據的比較可以得知，在轉軌初期，由于轉軌成本即隱性負債的存在，給財政帶來了一定的壓力，因此，轉軌后的財政總體壓力是增大的。但壓力的增大并非因為改革后的制度不足所造成的，從數據中可以看出，TF的總值隨時間的增長雖然在逐步增大，但是其增長速度明顯低于F1的增速，并且隨著已退休職工的減少，轉軌成本D1是逐漸減小的，因此，財政向機關事業單位的養老保險支出相較于改革前是逐漸減小的，我國改革后的養老保險制度越來越顯示出其制度的優越性。

相較于企業的養老保險制度而言，雖然我國為機關事業單位建立了職業年金，每年財政需要向職業年金中繳納工資總額的8%，這在一定程度上加大了我國的財政壓力，但是和原來的模式相比，財政壓力是逐漸下降的，并且相對于原來是越來越低，因此，這次養老制度的改革對財政壓力的減小是毋庸置疑的，這將有利于我國養老保險制度的長期穩定發展。

5建議和對策

本文雖然是對財政壓力的簡單估計，在一些地方做了一些簡化處理，但是能對財政壓力的趨勢做出大概的估計。通過本文的測算分析得出，此次機關事業單位養老保險制度改革能夠在未來緩解我國的財政壓力，但在制度變轉換的過渡時期，我國在改革中還應注意以下問題。

5.1改革應按照平穩過渡的原則進行

此次《決定》中只頒布了改革的整體框架，并沒有就具體的細節進行公布。由于此次改革涉及成千上萬機關事業單位人員的養老問題和方方面面的利益調整，而且這種調整會觸及到現有利益格局的剛性部分，因此必須謹慎和穩妥。這就要求我們在進行養老保險制度改革時，兼顧公平和效率，循序漸進地推進改革。例如，針對“老人”和“中人”的養老標準的調整方案，《決定》中并沒有做出具體說明，針對此部分財政壓力，本文處理成了D1的形式。我國的改革調整可以以此來做參考，由于機關事業單位的養老水平大約是企業的兩倍多，制度改革后如果直接降低其養老待遇，勢必會降低已退休職工的養老金水平，加大改革的阻力，因此必須設置一定的過渡時期，保持其原有的養老水平不變。因此，可以采用養老待遇不變，但其資金并不全部來自于財政，而是按企業單位養老金的領取標準來源于統籌賬戶，其差由財政兜底。此種改革思路的調整，既減少了改革的阻力，又實現了養老待遇的平穩過渡。

5.2改革后仍需關注分配的公平性

此次改革的目的是建立機關事業單位與企業一致的基本養老保險制度，除了要緩解財政壓力外，還要解決兩個模式之間的待遇差別大和人力資源的合理流動與配置問題。但是，在此次《決定》中，明確提出建立職業年金。但這在一定程度上又再次拉大了企業和機關事業單位養老保險待遇的差距，引起了部分人的非議。我們應該看到，隨著經濟社會的發展，人民應該共享經濟社會發展的成果，養老保險制度改革的目的也并不是降低養老金的水平，而是要調整養老體系的結構，將原來由財政所承擔的部分轉移出去，由其他形式的養老保險制度來承擔，職業年金的建立是我國建立多層次養老保障制度的嘗試，是制度體系的完善。

針對職業年金的建立所造成的分配的不公平的顧慮，我們應給予企業補充養老保險更大的關注，我國可以參照美國的401K計劃，大力倡導企業年金的建立，加大對企業年金的稅收優惠或建立中央統籌的基本養老保險，以此制度體系的完善來實現分配的公平性，而并非一味地為公平而平均，來減小改革的阻力。

5.3提高個人賬戶和職業年金的投資收益率

改革前，我國機關事業單位的養老保險金由財政直接撥款，并不涉及養老基金的投資問題。改革后，由機關事業單位的職工繳納工資總額的8%，進入個人賬戶，實行資金積累制。個人賬戶積累額的高低將直接影響到個人的養老水平，因此需要對積累的資金進行投資以獲得相應的投資收益。針對養老保險基金的管理，不適合由政府部門進行管理，一方面，政府為保證基金的保值增值不得不投入專業人才，增加了管理成本；另一方面，政府的主要職責是建立一個公平、有序、充滿競爭的市場環境，而不應過多的以市場主體的身份參與經濟。因此，對于包括個人賬戶和職業年金賬戶在內的養老保險基金的管理，應成立或交由專業的公司進行管理，借鑒信托模式等其他專業化的投資模式，對養老職業年金進行專業化的投資。

參考文獻：

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