我國政府審計獨立性的思考

[摘要]審計是一種評價和鑒證業務，對獨立性有著特殊要求，國家審計也不例外。內部審計之所以不能取代外部審計就是因為其獨立性受限。審計署是我國執行政府審計的部門，屬于國務院的下轄單位，主管全國的審計工作。我國政府審計的獨立性是比較差的，屬于行政機構管轄，這對審計工作的開展有著相當不利的影響，其效能和公信力容易遭受質疑。我國的政府審計機構應該獲得更高的獨立性，最好能重新設計制度，從國務院獨立出來，成為獨立的部門，發揮其應有的審計職能。

[關鍵詞]政府審計；獨立性；制度設計

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.163

審計是一種獨立的經濟監督行為，通過接受委托，按照事先給定的標準，以特定程序收集審計證據，并將其與給定標準進行比較，最后就證據與標準的符合程度發表意見且把結果傳遞給委托方。審計的最原始目標是通過提高可信度增加財務信息的價值，這就需要審計人員做到公正客觀，不偏不倚（公允），且具有專業勝任能力。而獨立性是影響審計人員公正性、客觀性的最重要因素。如果失去了獨立性，審計將毫無價值，無法增強信息的公信力，外部人的疑慮也無法得到改善。所以，增強審計獨立性一直是提高審計質量的重要手段之一，國家審計也不例外。

我國的政府審計隸屬于最高行政機構國務院，更像是內部審計，獨立性不強，為了使其更加具有公信力和執行力，審計署的獨立性應該得到加強，從而能夠更好地適應對國家經濟運行的監督工作和反饋工作，增強政府財務數據的可信度。

1各國政府審計體制介紹

政府審計區別于民間審計（注冊會計師審計），又稱國家審計，是指公立的審計機關對政府及其他國營單位的會計賬目、監督財政、財務收支真實、合法效益的行為進行獨立檢查，其實質是對受托經濟責任履行結果進行獨立的監督與審核。在西方發達國家，政府審計的內容除一般真實性和合法性審計外，正朝著績效審計（又稱“三E”審計，即經濟性Economy、效率性Efficiency和效果性Effect）發展。在我國，政府審計包括中央、地方以及行政單位預決算審計。政府審計的目的，一是出于監督國家財政的需求，保證公共預算得到合法、合理、正確的使用；二是通過審計部門的公允性增加政府信用，提高財政透明度，對財務信息做出合理保證；三是揭露違法行為，并為財政管理提供改進措施，充當財經智囊的角色。

政府的公立審計機構的獨立性由權力體制決定。根據政府審計機關在“國家機器”的位置，按其獨立性從大到小排列，主要有獨立型、立法型、 司法型和行政型四種政府審計管理體制，這四種體制各有優缺點。

1.1獨立型政府審計

獨立型政府審計是指政府審計機關與任何部門都沒有隸屬關系，它的獨立性是四種體制中最高的。在獨立性政府審計模式下，審計機關獨立于國家立法、 司法、 行政這“三權”，能夠獨立地履行經濟監督的職責。證據取得過程和分析過程不受任何國家機關干涉，得出的審計結果也最公允，監督和制衡力度最高。但是在這種體制下，審計部門在審計過程中與其他部門的溝通成本太高，證據取得過程煩瑣，運行費用很高，對國家治理環境也有較高要求。這一體制的典型例子有日本和德國。

1.2立法型政府審計

該體制下，政府審計部門歸國家立法機關（如國會、人民代表大會、議會等）節制，由專門的法律規范其運行，因此它受法律保護，擁有很高的權威性和獨立性。審計機關可以獨立地開展執業活動并將審計結果直接向國家立法機關反映，從而保證對行政部門及其他公立單位實施有效的監督。放眼世界，立法型政府審計是發達國家普遍采用的一種管理體制，這種體制要求國家有健全、獨立的立法機關和立法程序。典型代表如北美洲的加拿大、美國。

1.3司法型政府審計

司法型政府審計是指政府審計機關由國家司法機關（如法院、檢察院、警察部門等）管轄，從而具有司法權，能對審計中發現的違法違規事件采取相應措施，屬于真正的“實權部門”，獨立性較強，目前被南美和非洲一些拉丁語系國家廣泛采用。司法型政府審計像是“偵探”，對財務上的“查錯揭弊”很在行，但司法型政府審計不太適合績效審計，無法滿足效率至上的現代經濟社會需要，逐漸被更優秀的立法型政府審計取代。

1.4行政型政府審計

這種體制下，審計機關只是政府行政部門的一個下屬單位，審計機關的工作更多體現的是政府的態度而不是獨立的經濟監督。獨立性在這四種體系中最弱，與其說是政府審計，不如說是政府的內部審計，體現了“大政府”。在政府指揮一切的情況下，適用該體系，典型代表是中國。

2我國政府審計獨立性的缺陷

我國的審計署根據1982年12月4 日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過的憲法第91條的規定，于1983年9月15日正式成立，在國務院領導下，主管全國的審計工作，各省設立有審計廳，這是典型的行政型政府審計。隨著經濟社會的發展，這一體制存在的諸多缺陷開始顯現。

2.1領導體制不獨立

地方審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主，行政上受同級政府的領導，這就是所謂的“雙重領導制”。該體制在我國政府審計建立之初，有其有利之處，即推行阻力小。但是，隨著經濟和治理結構的迅速發展，從中央到地方，政府的財權都越來越大，它們不希望受到監督和制約，且試圖通過干預審計機構來做到這一點。這樣，政府近乎是自己監督自己，影響了國家審計監督職能的充分發揮，制約了政府審計的進一步發展，并使行政模式下的政府審計的獨立性缺失明顯。

2.2職權受限

目前，我國的審計機關有檢查權、調查權、建議權和報告權，還有部分處理權。但由于審計部門沒有司法權，所以其威懾力不足，在強制執行方面需要“多部門聯合”，也就是說會受制于其他實權部門，審計部門往往就是個“藥引子”，不能利用自身權力遏制其所發現的問題繼續發展，而要逐級上報，進行多部門協調聯動，這會耽誤不少時間，也會承受很大的壓力，政府審計機構的獨立性遭受了巨大挑戰。從這里也可以看出，司法型政府審計相比行政型政府審計，在執行力上擁有巨大的優勢，可以加強其獨立性。

2.3經費不獨立

經濟不獨立則一切免談。在我國，審計法要求各級人民政府要將審計機關的經費列入財政預算，作為固定的組成部分。審計機構的總經費主要由以下三個部分構成：第一部分是各級政府的固定預算；第二部分是同級財政部門的少量補助；第三部分是同級或上級財政部門劃入的專項經費和其他經費，這是最大的資金來源。從這里可以看出，審計部門的經費并不獨立于當地的同級政府，也不獨立于同級財政部門，這造成了無論是形式上還是實質上的不獨立。

2.4人事不獨立

在我國，審計署的最高領導人是審計長，由國務院總理提名，人大決定任免，國家主席任命，全國人民代表大會閉幕期間由全國人民代表大會常務委員會決定任免，任期不超過兩屆，有且只有全國人大有權罷免審計長，副審計長由國務院任免，在重點地區和重點企業設立的審計特派員由審計署直接任命。地方各級審計機關的正職領導人參照國家級的任免規則，由同級政府首腦提名，當地人大決定任免；副職領導人由本級人民政府任免。這種任命方式嚴重影響了審計部門的獨立性，使審計部門受制于行政部門。此外，我國審計法及其實施條例也沒有對審計人員的權益、待遇和薪金收入等事項進行詳細規定，審計人員得不到法律的充分保護，只能參考一般公務員的標準。

3提高政府審計獨立性的建議

我國的政府審計體系為獨立性最差的行政型，在當前經濟政治條件下不能發揮其應有作用，無法對經濟事項進行有效監督。對于像我國這樣公有制經濟占較大比重的國家來說，審計失敗對國家造成的損失將更為巨大。事實上，腐敗、效率低下、缺乏監督一直是政府和公共部門及國有企業的頑疾，這與“跛腳”的政府審計有很大關系。下面將針對政府審計獨立性缺乏這個問題，從三個方面闡述提高政府審計獨立性的可行性建議。

3.1改變政府審計機構地位

在行政型政府審計體系中，政府審計隸屬于行政部門，雖然名義上是雙重領導制，但即使是最高層級的審計署也不能獨立于國務院，因為政府掌握了一把手的提名權和副職的任免權，再加上人大也近乎是橡皮圖章，對政府的制衡有限，所以政府審計成了內部審計，導致其缺乏獨立性，進而失去了相當的公信力。

所以，政府審計機構應該從政府體系獨立出來，最起碼是相對獨立出來。可以分成三步走戰略：第一步，先賦予政府審計機構更大的權力，使其能夠擁有一定的執法權甚至司法權，可以對審計對象進行實質的監督和威懾，在關鍵時刻可以強制執行，為國家主動挽回經濟損失，而不是通過多部門聯動才能“出擊”，使政府審計機構向司法型靠攏；第二步，即政府審計“立法化”，為政府審計完善立法，并將其劃歸全國人大直接管轄，而不再實施雙重領導，國家審計署只向全國人大及其常委會負責；第三步，在地方上，省級審計廳局仍實施雙重領導制，但換成由地方人大和國家審計署組成的雙重領導制，即省級審計廳局接受審計署的領導，同時也對地方人大負有報告業務，將明面上的政府“影響”消除，提高地方審計廳局相對于地方政府的獨立性。

這個三步走戰略的第一步相對容易，首先，這是擴大審計部門的權力，至少在審計部門內部是受歡迎的；其次，如果進行快速改革，則其他政府權力部門不會有太大的壓迫感，利益似乎暫時不會受到損害，所以阻力不會很大。第二步戰略實施起來就比較困難了，其中涉及很多利益糾葛，在地方上推行難度可能很大，因為這等于是砍去了國務院和地方政府的權力“觸角”。第三步的難度小于第二步，但地方人大和政府也可能不甘心僅保留“知情權”。

3.2獨立財權

當前的審計法將審計部門的經費交由同級政府部門負責，編入行政預算，當然，財政部門會解決一部分，上級的劃撥也構成了經費的重要來源。

而只有經濟獨立了，審計部門才能獨立，至少在名義上是如此。審計部門的經費預算應該直接上報審計署和全國人大，審計署的年度預算由全國人大直接審批通過，臨時預算由人大常委會審批通過，省級審計廳局的預算由國家審計署審批，并將地方預算與審計署的預算加總上報全國人大，即全國人大及其常委會審批的是整個審計系統的合并預算，避開地方人大，增加審計機構的獨立性。但審計部門工作人員作為國家公務員，基本的固定工資和福利可以由地方財政和中央財政共同負責，這一部分作為固定費用由公務員法進行規范，不影響審計機構的獨立性。

3.3人事獨立

我國政府審計機構的一把手，由同級政府首腦提名，當地人大決定任免，副職領導人由本級人民政府任免，這嚴重影響了審計部門的獨立性。

理想情況是，國家審計署的審計長和副職領導都由全國人大提名、任免（非人大常委會），每一屆的任期固定，最多連任兩屆，審計署派出機構的人事權由審計署自己負責。對于地方審計機構，一把手應該由國家審計署提名，副職可以由地方人大提名，以平衡地方的利益訴求，減少推行難度，但人事任免權由部門內部掌握，即在審計部門內部進行民主投票對提名候選人進行表決，選舉出領導班子，同樣每一屆領導班子任期固定，最多連任兩屆，從而將提名權和任免權分離，加強制衡作用，平衡各方利益，同時兼顧地方政府審計機構的獨立性。這樣就可以基本做到人事獨立。

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[作者簡介]張越（1995—），男，江西財經大學2013級國際市場營銷專業。研究方向：工商管理。