包容性發展視角下城鎮化的社會政策調控和路徑探析

饒毅

[摘要]中國的城市化道路應在包容性發展理念的指導下，以我國基本國情為出發點，以公平正義為基本原則，以人的發展為核心目標，逐漸消除城鎮化中的排斥現象，構建更加公平正義的發展環境。其目的就是讓經濟發展成果惠及社會所有人群，在機會均等和利益共享中促進社會和諧，以實現經濟社會的可持續發展。

[關鍵詞]包容性發展；社會政策調控；路徑

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.150

經濟的發展、產業的集聚、科技的進步推動了城市化進程。未來中國經濟增長的動力，新型城鎮化不可或缺。城鎮化是經濟增長的動力，也是經濟增長的必然結果。經濟的發展不僅要有速度，也要有質量，還要兼顧社會的公平性，包容性發展無疑具有這種作用。包容性發展不僅僅是指經濟的“增長”，還包括社會、教育、醫療等各方面的共同發展，強調社會發展的公平性，倡導可持續式增長、共享式增長、普惠式增長的經濟發展方式。包容性增長的根本目的是使經濟發展與生態環境協調及可持續發展，讓全體社會成員均衡、公平、合理地共享發展的權利、機會，分享發展成果。

2007年，為解決亞洲國家發展中的貧困問題，逐漸消除對社會弱勢群體的排斥現象，亞洲開發銀行首次提出了包容性增長這一理念，將其定義為倡導機會平等的增長，指出弱勢群體應當享有更多和更平等的社會、經濟以及政治權利，強調包容性增長是有益于窮人的增長，體現在窮人能夠參與經濟增長做出貢獻，同時也能夠公平的共享經濟增長所帶來的成果。2006年世界銀行發布的《世界發展報告 2006：公平與發展》中提出機會不平等是對人類天賦的浪費，它會加劇經濟效益低下、政治沖突以及制度的脆弱性，要建立具有包容性的制度，提供廣泛的機會。隨著經濟和社會的進步，包容性增長被賦予了越來越豐富的內涵。包容性發展來源于包容性增長，相較于“增長”，“發展”更強調在社會、政治、經濟、生態多維度的進步和發展。包容性發展的內容是豐富的，概括地說，它包括四個方面的內涵：一是包容性發展是機會平等的發展；二是包容性發展是共享式的發展；三是包容式發展是益貧式的發展；四是包容性發展是人口、資源、環境和經濟相協調的可持續發展。

1城鎮化進程中包容性增長的背景

過去30年間，中國經歷了有史以來最大規模的內部人口遷移，對于這個國家經濟的增長和貧困人口的減少起到了促進作用。很大程度上，正是在這股從鄉村到城市移民潮的推動下，中國的城鎮人口預計將在2030年達到10億人。這些城市移民抓住了城鎮化的機會，不再務農種田，而是在城市從事更具生產性、薪酬更高的工作。通過城市化進程，中國得以保持工資高水平增長，實現生產力的躍升，并以前所未有的速度減少貧困（World Bank and DRC，2013）。但是，兩種密切相關的不平等現象對包容性的城鎮化進程提出了挑戰：一是城鎮人口中的“新二元化”和城鄉分化產生的“舊二元化”。首先，進城務工人員常常因為戶籍而無法享受城市的公共服務，或是比當地居民交費更高，困難更大；第二，區域間以及城鄉之間公共服務的數量和質量上仍然存在較大的差距。這里存在兩種假設，一是人們是為了得到更好的公共服務進城，而不是為了做更有生產性的工作，其結果則是城市的擁堵和失業。二是即使城市有更好的工作，由于城市的服務太過昂貴，其結果人力資源得不到充分開發和利用。要克服這種勞動力市場融合和勞動力市場制度方面的挑戰，只有具有包容性且高效的勞動力市場才能讓流動人口找到最適合自身才能的工作，并提供支持性的培訓和學習，從而幫助城市移民不斷保有與經濟發展高效匹配的能力。

在中國城鎮化率不斷提高的背景下，其城市化虛高泡沫不斷增加，農民工群體規模日益擴張，選擇新型城市化道路的包容性發展能夠有效規避和剔除城市化的虛高泡沫，穩定城市化的內在機制，重要的是可以使包括農民工在內的城市貧困階層享有平等的權利，實現城市化的包容性發展。

2包容性城鎮化導向下的社會政策調控

中國包容性城鎮化基于兩個主要原則。一是人員可以自由流動，尋求經濟機會的最大化。允許人員和社會通過發掘中國人口潛能而實現利益最大化；二是跨地區均等享受基本社會服務和保障，允許所有公民完全融入城市生活。

中國要實現包容性城鎮目標，社會政策的調控，主要從以下方面努力：一是對市民和服務提供者提供適當的激勵。居住政策不應鼓勵不能提高家庭成員工作生產效率的流動。政策需要保持一貫性，一方面要鼓勵個人工作和開發人力資源的積極性，同時減少對福利的依賴。社會服務提供者應當有內在的制衡機制，遵守職業道德。當前醫療體制及部分教育體制的激勵結構，使公共部門的作風像追求利益最大化的民營部門的作風，例如，中國1/3的住院是沒有必要的，而擇校費進一步拉開了“重點”學校和普通學校的差距，并且把許多學生拒之門外。地方政府需要有一套可行的激勵機制，向人們提供基本的社會服務和社會保障。二是重新定義國家、民營部門、社區和家庭的角色，促進轉型。在人口集中和財富增長推動下的城鎮化進程為民營部門提供了機會，通過收取費用提供高端服務，并借此分擔地方政府面對的財政壓力。私人和公私合營的機構在教育和醫療方面發揮更大作用。這需要重新調整政府的角色，在某些領域內的干預方式需要從行政手段轉變為市場手段，而另一些領域內需要政府發揮更直接的作用。國家在制定政策、許可和監管方面的能力是很必要的，同時要更加注重籌資和服務提供方面的聯系并使籌資者和服務提供者分離。三是提高服務的經濟可承受性和效率。改革應當與財政預算保持一致，推動公共資源的高效利用。隨著中國經濟增長逐漸放緩，人口逐步老齡化，保障人口增加、社會部門預算的壓力會持續增加。解決這些問題需要著重強調服務效率和公共開支的價值。這個會隨之需要新的信息和測評效率的工具，并通過預算和其他渠道加以推動。高效的政策更需要支持社會服務供需雙方的手段。改革還需要管理系統、服務提供部門改進問責制度，公民需要幫助確保公共資源的有效利用。四是綜合推進社會政策深化改革。盡管中國已經建立了基本社會服務體系，但在地區及城鄉之間呈碎片化狀態，部分是由于高度分權化的財政體制。這種碎片化不僅給獲取城市公共服務及社會福利的流動造成障礙，還導致了資金統籌層次低以及財政資源管理的低效，這影響了社會服務的可持續性。由于中國會繼續高速進行城鎮化并向高收入國家邁進，進一步的改革要將重點放在社會政策和項目的整合及和諧發展上。

社會政策的調控和實施必須關注三個不同的層面。第一，高層政策要推動對外來務工人員和當地戶籍人員的平等待遇。第二，特定的改革有助于實現高層政策，例如政府內部的財政改革。第三，管理體系和服務平臺的具體改革可以有效促進政策改革。

3城鎮化進程中包容性發展的路徑

3.1實現利益共享、創造機會均等發展，建立完善社會保障制度

“利益共享”的包容性發展目標就是使全體國民，特別是經濟落后地區和弱勢群體，能夠公平合理地分享城鎮化發展帶來的成果，增強人們的社會認同感，提高全體國民的幸福指數。以基于出生地的戶籍制度轉變為以現代的居住證制度來界定基本服務的享受資格，這是促進包容性城鎮化的關鍵，為了與有效的城市發展目標真正保持一致，不僅應該為城鎮居民提供均等的服務，還應該以在各省市、城鄉間提供均等服務為目標。各省市、城鄉間均等社會服務是建立在中央政府保障的最低社會服務和社會保障體系的基礎上的，也是地方政府為所有居民繼續提供服務的激勵機制。在公共生活領域，包括教育領域、醫療衛生領域、養老保險領域、社會救助領域，不斷完善社會保障制度，建立廣覆蓋、多層次的社會保障體系，提升城市的公共服務能力，保證公共服務的可得性，為每一個人提供平等的發展機會，確保享有公平的權利，實現基本公共服務均等化，促進人的全面發展。

3.2促進區域統籌、城鄉統籌發展

所謂區域統籌，就是要突破區域分割式的城鎮化規模，打破一切阻礙要素特別是阻礙勞動力要素流動的壁壘，促使經濟活動迎合人口向更適于的城鄉化地區集中，中國新型城鎮化道路包容性發展應是全面的積極參與，但是，城鄉二元戶籍制度下的城鎮化是“偽城鎮化”，在“偽城鎮化”下，外來農民工難以真正融入城市生活，平等分享城市各類公共服務，不符合包容性發展的理念，因此，實現人的城鎮化和市民化，使勞動力要素充分流動、有條件的拆除戶籍藩籬，改善城鄉資源配置、擴大內需是推進區域統籌、實現包容性發展良好路徑，所謂城鄉統籌，就是要突破二元結構，實現城鄉規劃的一體化、產業布局的一體化、基礎設施建設和運行的一體化、公共服務的一體化、管理體制的一體化和市場的一體化，使農村人口向城市集聚的過程中，城市產業結構不斷優化，吸納農村勞動力就業，創造更多的就業崗位，同時，也要改變傳統的農業生產方式，使農民的收入不斷增加。

3.3提升公共管理水平、完善公共政策、規范公共管理

中國新型城市化道路的包容性發展，完善的公共政策以及規范的公共管理必將成為發展成效共同分享的有力支撐。它們不僅與城市化包容性發展的基本要求密切相關，對于轉變城市結構、提高城市生產力水平、促進城市經濟發展也有重要作用。

首先，應著力提升公共管理水平，創新公共服務的供給方式、完善公共政策。其前提是要解決大規模公共服務均等化所需的大量資金投入的來源和配置問題。在此基礎上，推動城市化包容性發展，需要對公共服務的供給方式進行考量和選擇，因為公共服務的供給方式直接關系到發展成效的利益分配的共享，在全面提升城市公共服務能力和水平的同時，完善各種公共資源和公共政策等服務體系，使各類公共服務及時傳遞給各類社會人群，保證公共服務的可達性和可得性，有助于調節社會差距，促進機會均等、利益共享，著力推進新型城市化道路的包容性發展。

其次，規范公共管理。公共管理的水平和力度是一個城市形象的綜合反映，在新型城市化道路的包容性發展視角下，城市公共管理需要不斷的規范和創新內容，如宏觀政策調控中的執行不力的問題、居民最低生活保障中的虛假成分問題、醫療保障不能落地的問題、食品、藥品安全問題，這些問題的產生成為規范公共管理的倒逼機制。因此，建立高效、規范的公共管理制度成為包容性發展成效共享的指向。

4結論

包容性的城市化發展可以為中國帶來一系列積極的經濟和社會效益。城鎮化的全面發展可以幫助中國平衡其經濟發展，實現人力資本最大化，從而保持經濟競爭力，縮小福利差距，增強社會凝聚力。在這種背景下，包容性的城鎮化發展不僅是一個實現公平和體現社會凝聚力的問題，也是國家經濟發展模式的一個至關重要的支撐。

注釋：本文對“城鎮化”與“城市化”以及“城鎮”與“城市”概念不加區分，認為本質上相同。

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